Профессионализм
В компании работает более 20 юристов профессионалов с опытом работы более 10 лет
Надежность
Десятилетний опыт работы на рынке. Внушительный опыт взаимодействия с гос. органами всех уровней
Узкая специализация
Все наши юристы имеют определеную специализацию в области права
Скорость обслуживания
Первичная профессиональная консультация, а иногда и решение Вашего вопроса без затрат уже через 5 минут
Услуги наших юристов и адвокатов
Автоюрист
Консультация и урегулирование споров со страховщиками по договорам автострахования ОСАГО и КАСКО. Возмещение вреда причиненного жизни, здоровью потерпевшего.
Административные правонарушения
Юридическая и правовая помощь при нарушениях ПДД и лишении водительских прав. Защита по делам об административных правонарушениях.
Арбитражные споры
Урегулирование финансовых разногласий между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Привлечение к ответственности по договорным обязательствам.
Банкротство
Законодательная процедура по признанию всех долгов безнадежными ко взысканию. Списание долгов.
Жилищные споры
Бесплатная юридическая консультация по жилищным правам граждан. Вселение и выселение по договору социального найма.
Трудовые споры
Урегулирование разногласий между работником и работодателем. Защита трудовых прав граждан при нарушении норм трудового права.

Статья 1 Конституции Российской Федерации с Комментариями

1. Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.


Комментарий к Статье 1 Конституции РФ


1. Статья 1 имеет важнейшее значение, ибо она дает определение Российской Федерации, перечисляя ряд ее важнейших признаков, конкретизируемых в дальнейших статьях этой главы и во всей Конституции.

РФ — демократическое государство. Это видно из политических и иных прав граждан, о которых говорится в ст. 2 и 6, которые излагаются во многих статьях последующих глав, из перечня форм народовластия — непосредственного и представительного (ст. 3), осуществляемого на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления (ст.12), из признания идеологического и политического плюрализма, многопартийности (ст. 13) и т.д. Демократизм государства выражается в том, что все его устройство и деятельность должны соответствовать воле народа, а государственные властные решения приниматься большинством народа (или его представителей) при уважении к воле меньшинства и правам человека и гражданина. Высказываемое в дискуссии о понятии «суверенная демократия» мнение о ней как о полновластии большинства без указания на то, что для него права меньшинства и каждого человека должны оставаться неприкосновенными, неприемлемо: при демократическом строе в результате последующих выборов большинство может стать меньшинством, а прежнее меньшинство большинством.

Россия есть федеративное государство, состоящее из ее субъектов, т.е. членов этого единого государства. Это конкретизируется затем в положениях о суверенитете РФ, верховенстве ее Конституции и законов на всей территории России и т.д. (ст. 4), о составе равноправных субъектов РФ и об основах ее федеративного устройства (ст. 5), о единстве гражданства РФ (ст. 6), об органах государственной власти РФ и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации (ст. 11), в ряде других глав Конституции (гл. 2, 3 и др.).

РФ — правовое государство. Эта характеристика, долгое время считавшаяся неприемлемой буржуазной выдумкой для обмана трудящихся при капитализме, теперь принята и у нас. Зато отвергнуто отождествление права с законом, открывавшее путь к подмене права, которое законодатель обязан соблюдать, законом, который законодатели нередко принимают произвольно. Правовое государство не есть просто государство, даже соблюдающее законы. Это общество и государство, признающие право как исторически развивающуюся в общественном сознании, расширяющуюся меру свободы и справедливости, которая выражена в общепризнанных принципах и нормах международного права, в соответствующей им Конституции, в основанных на ней законах, а на их основе — в подзаконных актах и практике реализации прав и свобод человека, обязанностей государства, принципов демократии, рыночного хозяйства и т.п. Идея господства права в жизни общества и государства гораздо более широка по объему, нежели идея государства, соблюдающего свои законы; правовое государство, служащее справедливым интересам человека и общества и являющееся не только одним из субъектов, но и важнейшим объектом правового регулирования, — это современный этап тысячелетних поисков сверхъисточника для юридического нормотворчества. Этот источник видели то в божественной воле, то в «духе» народа, то в абсолютной власти монарха или правящего класса, то в экономическом базисе и т.п. Маркс считал государство не творцом норм, а только переводчиком объективных потребностей общества на язык права.

Идея господства права выражается в Конституции РФ в верховенстве Конституции,

  • признающей общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ составной частью ее правовой системы, а нормы, установленные ее международным договором, — обладающими большей юридической силой, нежели установленные законом (ст. 15, 17 и др.);
  • в том, что государство не создает, не дарует людям их права, которые неотчуждаемы и принадлежат им не от государства, а от рождения (ч. 2 ст. 17);
  • в том, что оно обязано признавать и соблюдать их, защищать их носителя — человека, его права и свободы как высшую ценность (ст. 2).

Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Государство, становясь правовым, превращается из аппарата властвования над обществом в социальную службу для человека и общества, выражающую их волю и действующую под их правовым контролем.

Республиканская форма правления характеризуется отсутствием монарха — обычно наследственного главы государства — и наличием власти у периодически переизбираемых народом органов. Исторический опыт России привел к тому, что у нас монархия нередко понимается как самодержавие, а «республика» долгое время имела характер тоталитарной или авторитарной диктатуры бессменного партийного «вождя», во многом подобной режимам в ряде «социалистических» стран, военным диктатурам в республиках Латинской Америки, клерикальным диктатурам первосвященников в ряде государств и т.п. С другой стороны, с уходом в прошлое многих подобных режимов и форм правления даже в большинстве современных демократических конституционных монархий все более явным образом развивается тип «республиканской монархии», как ее назвал М. Дюверже (Франция). При ней права человека и гражданина, избирательное право, общественный строй, парламентаризм, разделение властей и т.п. полностью или почти полностью те же, что и у республик, а монарх сохраняет только формальные и ритуальные функции, но не реальную власть.

Россия впервые была объявлена республикой 1 сентября 1917 г. Временным правительством, не имевшим для этого необходимых полномочий, а 25 октября 1917 г. она была вновь провозглашена республикой Советов, но, по справедливому мнению М.В. Баглая, легитимность и этого акта, как и других установлений Октябрьского переворота, «более чем сомнительна» (см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 124). Вполне законно Россия была провозглашена республикой демократически избранным Учредительным собранием в первый же день его работы, но вслед за этим оно было разогнано большевиками. Окончательно республика в России учреждена всероссийскими референдумами 1990 и 1993 гг.

Укрепление подлинно республиканской формы правления с ее строгой законностью, периодической выборностью и законной ротацией состава органов власти, реальным общественным контролем за их деятельностью, с преодолением бюрократизма, коррупции, произвола чиновников необходимо в России, о чем настойчиво напоминает Президент РФ В.В. Путин.

Некоторые важнейшие характеристики РФ, которые, как и уже названные, еще предстоит полностью оправдать на деле, не «попали» в комментируемую статью. Прежде всего это определение Российской Федерации как социального государства: оно дано в ст. 7 (см. комм. к ней). РФ охарактеризована как светское государство в ст. 14 Конституции (см. комм. к ней). Многие демократические государства многосторонне охарактеризованы не в разных статьях, а в их единых главных конституционных определениях.

Определения России как социального и светского государства не были включены в текст ст. 1 Конституции РФ, так как во время подготовки ее проекта многие политики и ученые совершенно неосновательно усматривали в термине «социальное государство» остаток коммунистической идеологии, а не необходимый признак современного неолиберального и демократического государства. Термин «светское государство», вероятно, был сочтен не настолько важным, чтобы включить его в ст. 1. Но единая сводная конституционная характеристика России, конечно, охватывает все эти ее свойства.

В связи со сказанным следует отметить, что если фундаментальные основы конституционного строя России, названные в ст. 1, конкретизируются в ряде последующих статей, говорящих о содержании этих основ, то в ст. 7 и 14 не только кратко названы эти основы конституционного строя, но и дана их конкретизация — разумеется, на самом общем уровне, необходимом для их установления.

Однако мощный потенциал конституционных норм, характеризующий РФ как демократическое, правовое, социальное и т.д. государство, в значительной мере не используется. Эти положения в полной мере не осуществляются, нередко грубо нарушаются, сохраняя в значительной мере формальный характер. Они будут становиться все более действенными по мере достижения обществом значительных успехов в своем социально-экономическом, культурном и политическом развитии, в преодолении имеющихся недостатков и в полном осуществлении всех конституционных прав человека и гражданина в России (см.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2004. С. 140, 144, 152-153, 189 и др.).

2. В ч. 2 комментируемой статьи наименования «Российская Федерация» и «Россия» определены как равнозначные, т.е. как синонимы. В том же смысле в преамбуле и в ст. 59 употреблены слова «Отечество» и «Родина». Разумеется, вне конституционной терминологии эти слова могут иметь иные смысловые оттенки. Например, наша страна была Россией и до превращения в федерацию.

Статья 2 Конституции Российской Федерации с Комментариями

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.


Комментарий к Ст. 2 КРФ


Статья 2 раскрывает важнейшую сторону содержащейся в ст. 1 характеристики РФ как правового государства. Одним из важнейших признаков такого государства является выраженное в этой статье провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью.

Это единственная высшая конституционная ценность; все остальные общественные ценности (в том числе обязанности человека) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить.

Только в отдельных, специально оговоренных в Конституции РФ исключительных случаях, при особых, как правило временных, обстоятельствах отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены (например, ст. 55, 56).

Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью явилось важным новшеством в конституционном праве и во всем законодательстве России. Ранее верховенство всегда принадлежало государственным интересам. В советское время они отождествлялись с «общественными» интересами, которым требовалось подчинять индивидуальные и коллективные личные права и интересы.

Подчеркивание прав и свобод человека как высшей ценности, признаваемой, соблюдаемой и защищаемой государством, не означает и не допускает какого-то принижения государства. Напротив, эта обязанность правового государства может значительно повысить его авторитет и значение в жизни общества, в организации социально-экономической и культурной жизни. Разумеется, при условии, если эти необходимые общественные функции государства будут полно и последовательно исполняться.

Статья 2 Конституции вводит в действие в нашей стране высшие правовые принципы, выработанные демократическими движениями и закрепленные конституционным опытом народов Западной Европы, США и многих других стран, осуществляет стремления либеральных и демократических движений России по крайней мере с начала XIX в. Этот мировой опыт обобщен рядом международно-правовых актов, в разное время признанных Россией и обязательных также для нее. Это Устав ООН 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Устав Совета Европы, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др.

Обладателями (субъектами) этих прав и свобод являются каждый человек (т.е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства), каждый гражданин РФ, а в точном определении, в осуществлении и защите прав и свобод участвует и государство — РФ.

Различие между человеком и гражданином как носителями прав и свобод ясно выражено в тексте Конституции. Права и свободы человека принадлежат и гражданину РФ, и лицу, не являющемуся российским гражданином. В этом смысле Конституция определяет круг носителей таких прав словами «все», «каждый», «лицо» («…имеет право» и т.п.) или словом «никто» («…не должен подвергаться…» и т.п.) (например, ст. 19-30, 34, 35, 37, 39-51, 53, 54 и др.).

В тех же многочисленных случаях, когда речь идет о правах и свободах, прежде всего политических, принадлежащих только гражданам РФ, статьи Конституции прямо указывают на это (например, ст. 31-33, 59-62). В отдельных случаях Конституция особо говорит о правах иностранных граждан и лиц без гражданства (например, ч. 1 ст. 63).

Представляется неосновательной теоретическая трактовка ст. 2 Конституции как только «декларативной нормы», не порождающей конкретных правоотношений и не являющейся основанием для защиты человеком своих прав и свобод в суде (см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 11). Статья 2 не часть преамбулы, не содержащей прямых правовых предписаний. Напротив, это важнейшая основа конституционного строя, которой, как и другим положениям гл. 1, никакие другие положения Конституции РФ 1993 г. не могут противоречить; это означает, что другие положения Конституции должны прежде всего ей соответствовать, как и основанные на них законы и подзаконные акты. Устанавливая общую обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, Конституция тем самым требует от каждого органа государственной власти в пределах его компетенции принимать все необходимые меры (законодательные, исполнительные и судебные) по защите прав и свобод общего характера, а от каждого должностного лица этих органов в пределах его компетенции конкретно действовать в этом же смысле. Статья 2 предоставляет право всем гражданам, общественным объединениям, средствам массовой информации и т.д. предусмотренное Конституцией и законом право требовать информацию, обжаловать бездействие и незаконные действия органов государства и их должностных лиц. Статья 2 — конституционное основание для мобилизации всех правовых возможностей всех звеньев и работников государственного аппарата для полной и первоочередной защиты прав каждого человека и гражданина. Каждый орган государства и каждый чиновник в своей сфере имеют и должны строжайшим образом исполнять свои правозащитные обязанности. Их систематические грубые нарушения требуют принятия всех таких мер, а вовсе не отрицания высшей юридической силы ст. 2, как и всей Конституции РФ. Ведь многие важнейшие положения международного и конституционного права тоже нередко имеют весьма общий и абстрактный характер и конкретизируются многими другими правовыми положениями; но это не дает оснований отрицать принципиальное правовое значение таких положений.

Конституция 1993 г. впервые ограничила роль государства в установлении прав человека и гражданина. Конституция исходит из того, что государство не дарует, не предоставляет людям их основные, т.е. конституционные, права и свободы. Они принадлежат людям от рождения: как сказано далее в ст. 17, права и свободы человека неотчуждаемы, т.е. они не могут быть приобретены (даже от государства) и не могут быть никому переданы (ч. 2 ст. 17). Поэтому даже отказ от них недействителен. Точно так же права гражданина в полном объеме приобретаются в большинстве случаев с рождением (в некоторых случаях с принятием российского гражданства), достижением определенного возраста и являются столь же неотчуждаемыми.

Однако Конституция значительно повысила роль и ответственность государства в обеспечении полного соблюдения и защиты этих прав и свобод.

Российская Федерация приняла на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного вмешательства или ограничения.

Вместе с тем это вовсе не значит, что государство вовсе воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод граждан или во все их отношения, складывающиеся в гражданском обществе. Напротив, не вмешиваясь без объективной потребности в эти отношения, оно обязано не допускать злоупотребления правами и свободами, ибо их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17), в том числе их всеобщие законные интересы. Признавая конституционные права и свободы граждан, государство в своих законах конкретно определяет содержание, объем, пределы этих прав, гарантии их соблюдения, а также обязанности человека (например, уплата налогов, охрана окружающей среды) и гражданина (военная служба, возможность ее замены альтернативной гражданской службой и др.). Одни эти права и свободы иногда могут вступать с другими правами и свободами (например, с правом собственности, личными свободами) в некоторое противоречие, которое общество и государство должны разрешать в соответствии с конституционными правами и свободами. Они могут, а иногда и обязаны поощрять такое осуществление прав и свобод, которое в наибольшей степени соответствует их политическим, социальным, экономическим, экологическим, культурным задачам и функциям.

Соотношение понятий «право» и «свобода» характеризуется прежде всего тем, что в значительной степени это синонимы; то и другое — субъективное право любого человека или только гражданина России.

Но иногда между ними проводится различие. Иногда «правом» называют юридическую возможность требовать чего-то от властей и других лиц, а «свободой» — возможность действовать без государственного вмешательства. Эта искусственная конструкция слишком резко отделает права от свобод. Нередко термином «свобода» обозначаются более широкие возможности индивидуального выбора без указания на его конкретный результат. Такое указание предоставляло бы уже «право». При этом «право» может самой Конституцией РФ быть включено в состав «свободы». Так, статьей 28 не только установлена «свобода совести, свобода вероисповедания», но в состав этой свободы включено «право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними». Нередко свободами называют только политические права или другие группы прав, признаваемые наиболее важными.

Следует уделить внимание и вопросу о соотношении и взаимосвязи прав и свобод с обязанностями, также устанавливаемыми Конституцией. В иерархии конституционных предписаний верховенство явно принадлежит правам и свободам; об этом говорит текст ст. 2 и заглавие гл. 2. В них об обязанностях человека и гражданина не упоминается вовсе, хотя в конце текста гл. 2 есть несколько статей о таких обязанностях. Это значит, что конституционные права и свободы сводят обязанности, в том числе перед государством, к необходимому минимуму, а обязанности могут в некоторой (определяемой Конституцией, а на ее основании — законом) степени ограничивать многие, хотя и не все права и свободы. В некоторых статьях Конституции также раздельно говорится об обязанностях человека, т.е. «каждого», которые, как правило, нуждаются в конкретизации законом применительно к отдельным группам их носителей.

Конституционная обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина состоит в создании условий для их реализации и механизма для их защиты. Обеспечение таких условий и защита прав и свобод человека и гражданина входят в функции всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, статус которых определяется государством посредством закона. Статья 18, входящая в состав гл. 2 Конституции, устанавливает, что права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием. Этой статье по ее смыслу, по-видимому, лучше было бы находиться в гл. 1 (вероятно, в составе ст. 2 в качестве ее части); это, в соответствии со ст. 16, увеличивало бы ее обязательность для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е. для гл. 2-8 Конституции. Для осуществления государством его обязанностей по защите прав и свобод человека и гражданина Конституция предусматривает широкий набор гарантий этих прав и соответствующих юридических процедур (см. комм. к ст. 33, 45-57, 59, 60, 82, ч. 1 п. «е», ст. 114, п. 4 ст. 125 и др.).

Особую роль в защите прав и свобод человека и гражданина от нарушения органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также другими лицами играют органы судебной власти. Предусмотрен Конституцией и орган, который занимается только данной проблемой, — Уполномоченный по правам человека. Однако довольно активная деятельность Уполномоченного по правам человека не исключает необходимости скорейшего полного исполнения конституционного положения о создании системы административного судопроизводства (ст. 118, ч. 2). Независимые и беспристрастные административные суды — необходимое средство для укрепления законности деятельности государственных органов текущего управления (главным образом аппарата исполнительной власти), должностные лица которых нередко в своих действиях и решениях проявляют бюрократические наклонности к произволу, беззаконию, волоките и даже коррупции. Нынешнее отнесение разрешения споров из административных отношений к сфере гражданского, а не административного судопроизводства и подчинение их его принципам в составе ГПК противоречит ст. 118 Конституции и недостаточно способствует преодолению пороков аппарата исполнительной власти, нетерпимость которых неоднократно отмечал Президент РФ В.В. Путин.

Остается настоятельной необходимость преодолеть различные проявления недооценки значения прав и свобод человека и гражданина, недостаточное их признание, неполное соблюдение, слабую защищенность, систематические нарушения, которые были неоднократно констатированы органами Совета Европы (СЕ), подготавливавшими вступление России в его состав. Вслед за принятием в феврале 1996 г. двух федеральных законов — о присоединении РФ к Уставу СЕ и о ее присоединении к ряду других документов СЕ — 28 февраля 1996 г. Россия подписала и вскоре ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Конвенция и ряд протоколов к ней стали частью российской правовой системы согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Парламентская ассамблея СЕ в сотрудничестве с Федеральным Собранием РФ продолжает осуществлять меры рекомендательного и контрольного характера, касающиеся совершенствования политических, правовых, социальных, административных и иных отношений, прежде всего в области охраны и защиты прав человека в России. Растущее число дел о нарушениях этих прав, ответчиком по которым выступает РФ, также подтверждает настоятельную необходимость значительно усилить работу всех звеньев государственного механизма по полному признанию, соблюдению и защите конституционных прав человека и гражданина, чего требует статья 2 Конституции РФ.

Статья 3 Конституции Российской Федерации с Комментариями

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.


Комментарий к Ст. 3 КРФ


1. Эта статья раскрывает ряд важнейших черт содержания двух принципов, изложенных в ст. 1 Конституции:

  • демократизма (т.е. народовластия) и республиканской формы правления, все более полно раскрываемые во многих последующих положениях Конституции РФ.

Многонациональный народ РФ провозглашен единственным носителем суверенитета (властного верховенства — государственного, народного, национального; см. комм. к ст. 4) и единственным источником власти в стране. Это означает, что все конституционные правомочия публичной власти — государственной (законодательной, исполнительной, судебной) и местного самоуправления в РФ — исходят от народа через его свободно и непосредственно выражаемую волю и основанную на ней волю его представителей в органах власти.

Народ РФ — единый носитель его единой власти. Это единство власти осуществляется и выражается на высшем уровне его непосредственным волеизъявлением на референдуме и свободными выборами. На иных уровнях единство народовластия реализуется в условиях разделения властей — путем самостоятельной деятельности каждой из них, а также путем координации и согласования их деятельности, имеющих либо горизонтальный (федеральный, региональный или местный) уровень, либо вертикальный (между РФ, ее субъектами и местными самоуправлениями), а также путем взаимного контроля (системы «сдержек и противовесов») между властями, разделенными по горизонтали или по вертикали. Единство действий разделенных властей, согласованно действующих в пределах, допускаемых приближением «смешанной», парламентарно-президентской республики РФ к типу президентской республики (включая меры укрепления вертикали исполнительной власти и т.п.) и повышения центральной управляемости государственного аппарата соответствуют Конституции РФ, если они полностью согласуются со ст. 3, требующей концентрации высшей власти на непосредственно народном уровне, а не на производных от него, подчиненных ему и в этом смысле «низших» уровнях.

Разумеется, эта воля народа не безгранична. Существует и признается суверенитет каждой человеческой личности. Человек, его права и свободы по Конституции — высшая ценность. Поэтому Конституция ограничивает государственную власть, обязывая ее признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека, допуская их ограничение или даже отмену властью только временно и в особо предусмотренных Конституцией и — в соответствии с ней — законом в исключительных случаях. Провозглашая и закрепляя объективно необходимые принципы юридического, политического, экономического и социального характера, Конституция предусматривает различные варианты, формы и методы реализации каждого из них гражданином, обществом и его государственной властью, но не допускает отказа от этих принципов. Речь идет об объективно необходимых требованиях жизни и деятельности современного цивилизованного гражданского общества и государства (права и свободы человека и гражданина как высшая ценность; демократизм, федерация, господство права; республиканский строй, социальный и светский характер государства; рыночная экономика, разделение властей, эффективное и рациональное использование и охрана природных ресурсов и всей окружающей среды и т.д.).

Вне признания, соблюдения и защиты этих принципов жизнь и деятельность современного цивилизованного общества невозможны, хотя история знает немало примеров, когда «воля народа» (в кавычках и без) использовалась для огульного отрицания этих принципов. Взятые в комплексе, перечисленные принципы и нормы призваны быть гарантией того, что народный суверенитет не превратится вновь лишь в декларацию тоталитарного или авторитарного режима. Поскольку государственная власть существует не только на федеральном уровне, но и в каждом из всех субъектов РФ — в республиках и в равноправных с ними краях, областях, городах федерального значения и автономиях, власть в каждом их них принадлежит его народу. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти названных двух уровней (федерального и регионального), но и через органы местного самоуправления.

Существуют различные определения понятия демократии (народовластия), которые соответствуют различию политических позиций по отношению к этому конституционному принципу. В частности, в ходе общественного обсуждения понятия «суверенная демократия» вновь фигурируют представления о демократии просто как «власти большинства» без упоминания о власти всего народа и о правах его законного меньшинства, которыми, таким образом, можно и пренебречь. Но демократия исходит из необходимости сосуществования правительственного большинства с оппозицией, которая при общественном и парламентском контроле, свободе СМИ и т.д. при следующих выборах может стать большинством, превратив бывшее большинство в оппозицию. Поэтому гораздо более полным, точным и соответствующим практике демократии является ее понимание как власти только такого большинства, которое уважает и строго соблюдает неприкосновенные для него права меньшинства и каждого человека и гражданина.

Таким образом, народ выступает как носитель власти и осуществляет ее, как минимум, на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ (как правило, также многонациональный) каждого из субъектов РФ и как народ (население) территориальных единиц местного самоуправления.

2. В ч. 2 ст. 3 речь идет о двух формах народовластия (демократии):

  • высшей, т.е. прямой (непосредственной), и непрямой, косвенной (представительной), которая высшей не названа и таковой не является.

Непосредственное (прямое) народовластие осуществляет сам народ путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума) и в форме свободных выборов (например, Президента РФ, депутатов Государственной Думы, членов органов законодательной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и др.).

Представительную демократию осуществляет не народ непосредственно, а органы, действующие по поручению народа, т.е. представляющие его. Таковыми являются прежде всего избираемые народом органы государственной власти — как коллегиальные (например, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, носящие различные наименования парламенты субъектов РФ, городские думы и т.д.), так и единоличные (Президент РФ, президенты республик в составе РФ, мэры городов и т.д.), а также выборные органы местного самоуправления.

В связи с этим надо исправить и некоторую распространенную терминологическую ошибку. Представительная (а не прямая) власть народа осуществляется избираемыми народом не только коллегиальными, но и единоличными органами. Президент РФ есть высший представитель народа, и осуществление им его конституционных правомочий есть институт не прямого, а представительного народовластия (то же относится к выборным единоличным органам власти разного уровня).

Осуществляемое органами государственной власти представительство от имени народа имеет ряд степеней: первую (органы, прямо избираемые народом, например Государственная Дума, Президент РФ), вторую (органы, образуемые представительными органами первой степени, например Правительство РФ, Уполномоченный по правам человека), третью (например, половина состава Счетной палаты, формируемая Советом Федерации, который, в свою очередь, является органом второй степени представительства) и т.д. Некоторые органы государственной власти формируются согласованным решением не одного, а двух органов, избранных народом; таково, например, назначение ряда должностных лиц: Президентом РФ с согласия Государственной Думы (Председателя Правительства), по представлению Президента РФ Государственной Думой (Председателя Центробанка РФ) или Советом Федерации (судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора РФ и др.).

В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не было бы прямое или косвенное волеизъявление народа и которые не были бы в юридическом смысле его представителями в отличие от наследственных монархов и назначенных ими должностных лиц, не имеющих формального народного поручения занимать определенный пост и исполнять связанные с ним властные функции.

Конституционное соотношение высшей прямой формы народовластия с его иными формами должно соблюдаться. Опыт показывает, что их несоблюдение может порождать нежелательные последствия, ослабляя необходимый высокий уровень конституционной законности. Так, в начале 1993 г. народ Мордовии прямыми выборами в соответствии с ее Конституцией и принципом народовластия как незыблемой основы конституционного строя избрал ее Президента. Это вызвало недовольство политических сил в республике, которые вскоре на основе конституционных правомочий ее парламента приняли закон об упразднении поста Президента и прекратили его полномочия. Таким образом прямое (непосредственное) и соответствующее Конституции решение народа, чтобы избранный им Президент республики в течение срока своих полномочий исполнял их, оказалось отменено решением избранного этим народом представительного органа. Данной орган имел право упразднить пост Президента, но, поскольку прямое конституционное волеизъявление народа, обязательное и для парламента, уже состоялось, то такое решение парламента могло вступить в силу только после истечения срока полномочий этого Президента или после соответствующего решения, принятого не парламентом, а всенародным голосованием (так называемый отменительный референдум). Конституционный Суд РФ, ссылаясь на федеративное устройство РФ, подтвердил решение мордовских парламентариев и не согласился с возражениями Президента РФ Б.Н. Ельцина. Но со временем аналогичные нарушения конституционного соотношения высшей (прямой) формы демократии с ее иными формами иногда проявляются вновь. Противодействие части политических сил и бюрократического чиновничества развитию высших форм народовластия продолжается. Например, это выражается в замене права народа (избирателей) на выдвижение кандидатов в ходе выборов правом должностных лиц различного уровня на это. Или в передаче от избирателей их представительным органам права избирать или формировать органы исполнительной власти субъектов РФ либо органы местного самоуправления.

Нередко в литературе и даже в законодательстве РФ и ее субъектов встречается недостаточно четкое разграничение понятий органа государственной власти и должностного лица. Орган государственной власти — это коллегиальное или единоличное звено государственного аппарата, на которое Конституцией или соответствующим ей законом возложено исполнение определенных властных функций, принятие властных решений, издание соответствующих нормативных актов. Должностным лицом является и тот гражданин, который исполняет функции индивидуального органа государственной власти, и любой другой сотрудник государственного аппарата, участвующий в подготовке властных правовых решений и актов, но не уполномоченный на их принятие. Должностными лицами являются и многие лица, не состоящие на государственной службе (руководители предприятий или общественных организаций, их специалисты и т.п.). Поэтому понятия органа государственной власти и должностного лица следует четко различать, не отрицая их отмеченного здесь частичного совпадения (в случае должностных лиц, являющихся одновременно и прежде всего конституционными органами государственной власти, как Президент РФ, Председатель Правительства и др.).

3. Часть 3 комментируемой статьи развивает положения ее ч. 2 о непосредственном осуществлении власти народом, называя референдум и свободные выборы двумя формами высшего выражения этой власти.

С одной стороны, непосредственное осуществление власти народом, названное первым, придает наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме. В связи с этим решение ряда важнейших вопросов общественной и государственной жизни производится референдумом и является окончательным. Роль парламентов, правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается подготовкой, обсуждением, участием в предварительном общественном одобрении проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая Конституция РФ 1993 г., причем после этого ряд оппозиционных партий заявили о своей готовности соблюдать ее и добиваться желаемых ими изменений в установленном ею порядке. Референдумом были приняты Конституция Франции 1958 г., Конституция Швейцарии 1999 г. и конституции многих других стран.

С другой стороны, существует ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных вопросов.

Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином своего решения по сложному вопросу — например, о принятии проекта Конституции или иного сложного закона, состоящего из сотен положений, каждое из которых гражданин может оценивать по-разному, а ответить он вправе только «да» или «нет» один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев и специалистов, на позиции политических партий, которым он доверяет, и т.д. Например, в 1947 г. один из вопросов подготовляемой Конституции Италии (выбор между монархией и республикой) был решен народом на референдуме, а решение всех иных ее вопросов и принятие Конституции были доверены избранному одновременно с этим референдумом Учредительному собранию, состоявшему из представителей партий, отстаивавших свои позиции по другим вопросам Конституции.

Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для гражданина, или его интерес может не совпадать с общественным (например, о размере налогов). Поэтому во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, что ограничивает эту высшую форму народовластия, либо проводятся по важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть уверенно и ответственно дан односложный ответ.

На этих соображениях основана в некоторых странах практика решения вопросов о принятии новой Конституции, законов о бюджете (его доходов и расходов), о правах человека и др. не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.

Референдум РФ, согласно п. «в» ст. 84 Конституции, назначается Президентом РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ФКЗ). Это положение нередко понимается в том смысле, что названный ФКЗ должен урегулировать не только порядок назначения референдума РФ, что прямо предусмотрено в ст. 84, но и весь порядок проведения референдумов РФ. Такое понимание основано на том, что, согласно ч. 1 ст. 108 ФКЗ вообще принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Поскольку референдум предусмотрен, т.е. упомянут в Конституции (ст. 3, 32, 130, 135), он в целом, а не только порядок его назначения может быть предметом ФКЗ. Поэтому федеральные конституционные законы регулируют порядок как назначения референдума РФ, так и проведения референдума РФ, включая и осуществление гражданами своего права на участие в референдуме.

Для референдума субъекта РФ и референдума местного самоуправления, предусмотренного статьей 130 Конституции, необходим закон субъекта РФ.

Чтобы ответ «да» или «нет» на вопрос, вынесенный на референдум, был возможен и убедителен, этот вопрос — или если вопросов несколько, то каждый из них — должен быть сформулирован ясно и однозначно. Только так могут быть приняты референдумом новые законы, решения, предопределяющие основное содержание законов государства или выявляющие общественное мнение по иным важным вопросам.

В связи с проблемой референдума как формы прямого народовластия в России доныне сохраняет свое политическое и юридическое значение вопрос о результатах референдума СССР 17 марта 1991 г. Ряд политических партий и политиков, ссылаясь на его результаты, ставили вопрос о восстановлении Союза ССР и ныне ставят вопрос о законности его распада*(1).

ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. N 42. ст. 3921) подробно определял понятие референдума, порядок его назначения и подготовки к его проведению, голосования и определения его результатов (см. комм. к ст. 84). В частности, он не допускал вынесения на референдум РФ вопросов о досрочном прекращении или о продлении полномочий Президента РФ, палат Федерального Собрания, вопросов бюджета и др. Вопросы референдума РФ не должны были ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Аналогичный характер имели положения о референдуме субъекта РФ и о местном референдуме.

Существенные изменения внес ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 11 июня 2004 г., многие положения которого, по-видимому, не вполне соответствует относящимся к референдуму положениям Конституции, включая основы конституционного строя РФ. Особенно важно, в частности, значительное сужение возможностей проведения референдума по инициативе граждан. Кроме того, этот ФКЗ исключает назначение и проведение референдума не только при ряде условий (военное или чрезвычайное положение), в течение длительных периодов времени (в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, в период избирательной кампании на всей территории России, кроме как по решению Конституционного Собрания или на основании международного договора), таково и недопущение в течение двух лет повторного референдума по тому же вопросу и др. (см. комм. к ст. 84). Все это может вести к ограничению исполнения народом России своих конституционных функций носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ.

Другой формой высшего непосредственного выражения власти народа, согласно ч. 3 ст. 3, являются свободные выборы. Это важнейшая, широко применяемая форма непосредственной демократии, в итоге которой граждане создают выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в деятельности которых осуществляется иная, представительная форма демократии.

Свобода выборов выражается в том, что избиратели обладают полной возможностью по собственной воле при политическом многообразии и многопартийности, без всякого принуждения участвовать в выборах, включая выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, агитацию и голосование «за» или «против» кандидатов, в общественном контроле за работой избирательных комиссий, за определением результатов голосования, во всех других избирательных процедурах в соответствии с законом. Поэтому является ошибочным нередко высказываемое понимание активного избирательного права граждан только как права голосовать.

Общие конституционные предписания, непосредственно и прямо относящиеся к выборам и содержащиеся в ст. 3 и 32 Конституции, конкретизированы в ст. 81, содержащей ряд положений о выборах Президента РФ и предусматривающей более полное определение этого порядка федеральным законом, а также в ст. 92 о времени этих выборов и в ст. 84, 96, 97 и 109 — об отдельных вопросах выборов депутатов Государственной Думы (см. комм. к этим статьям). Обсуждается вопрос о создании нового проекта Избирательного кодекса РФ, принятие которого позволило бы объединить все избирательное законодательство, устранив многочисленные повторы и противоречия, содержащиеся в отдельных законах о выборах.

4. Положения ч. 4 ст. 3 можно рассматривать как определенные выводы на будущее из опыта борьбы за подлинное народовластие и против его извращений в нашей стране. Конституционно-правовой может быть признана только такая власть, органы которой, порядок их создания, их правомочия и порядок деятельности не только прямо определены Конституцией и строго соответствующими ей законами, но и практика их применения соответствует конституционным требованиям. С этой точки зрения были противоправны многочисленные самозваные «белые», «красные», «зеленые» и тому подобные органы власти, создававшиеся в годы Гражданской войны в различных местностях и опиравшиеся на насилие и на поддержку со стороны активного антидемократического меньшинства. Явно антиконституционной являлась фактическая узурпация государственной власти в СССР аппаратом единственной легальной партии с его номенклатурой, ее «руководящей и направляющей ролью», не связанной результатами непременно демократических выборов, несовместимой ни с властью трудового народа, ни с федеративной структурой государства и полномочиями органов государственной власти, ни даже с некоторыми демократическими принципами, включенными в тексты советских конституций, но превращенными в фикцию. Эта власть отвергала равноправие граждан, демократические принципы избирательного права, разделение властей, местное самоуправление и др. Противоправным было и создание «комитетов спасения» — ГКЧП на общесоюзном уровне, комитетов «спасения» и «чрезвычайного положения» и т.п. в ряде республик и областей — с целью захвата или удержания власти в период краха советской системы (1989-1993 гг.). Весь этот опыт несовместим с Конституцией РФ. Поэтому она запрещает присвоение, захват власти или отдельных властных полномочий и устанавливает, что такие действия влекут за собой преследование по федеральному закону (ст. 3).

Конкретные формы ответственности за такие преступления определены также Уголовным кодексом РФ:

  • например, в ст. 141 (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий), 142 (фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов) это относится и к направленным на такие цели иным неконституционным действиям законных органов публичной власти, партий и т.д.

Столь же сомнительным с конституционной точки зрения представляется осуществление ряда предложений об издании законов, фактически ведущих к ограничению установленных международно-правовыми актами и Конституцией РФ прав граждан на участие в управлении делами государства, в выборах и референдумах (ст. 32), на объединение для защиты своих интересов (ст. 30 и др.) в этих целях (в том числе в политические партии и иные организации для участия в выборах), к ограничению конституционной свободы деятельности таких объединений. Таково, например, ограничение права граждан на выдвижение кандидатов, сохраненного только за крупными партиями (при выборах депутатов Государственной Думы), Президентом РФ (выборы губернаторов) или за губернаторами (выборы мэров в городах). Беспартийные этого права лишаются, для них всеобщие и равные выборы в значительной мере прекращаются.

Другим примером может служить замена высшей, т.е. прямой, формы народовластия его низшей, представительной формой (выборы губернаторов краев и областей не избирателями, а законодательными органами субъекта РФ), допущение во многих случаях избрания губернаторов в третий и четвертый раз подряд под различными предлогами (это или организуемая с помощью административного ресурса «воля народа», или переименование этой должности, или принятие нового закона, даже по-прежнему сохраняющего выборы на данный пост двумя сроками подряд, но неосновательно якобы «позволяющего» начать заново счет этих сроков, и т.п.).

Подобная практика подтверждает и иллюстрирует более общую позицию исследователей, констатирующих, что конституционные положения России как демократического, правового, социального государства не реализованы полностью, иногда грубо нарушаются, а народ все более отстраняется от власти. Нет и действенной системы защиты граждан от произвола, беззакония, злоупотреблений властью, социальной несправедливости, незаконных привилегий для одних за счет других граждан, от безответственности официальных представителей власти перед гражданами, от ведомственного, регионального и местного беззакония, от бюрократизма и коррупции. Поэтому осуществление эффективного народовластия во многих конкретных формах требует продолжительного времени и усилий народа и государства для преодоления всех трудностей, препятствий, проявлений традиционного правового нигилизма и т.д. (см.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2004. С. 140, 146-147, 152, 278 и др.).

Статья 4 Конституции Российской Федерации с Комментариями

1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.

2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.


Комментарий к Ст. 4 КРФ


1. Современное понятие государственного суверенитета существенно отличается от все еще традиционного представления о нем, сложившегося в условиях абсолютизма и этатизма в XVI-XVII вв. и сводящегося к полной юридической независимости государства от любой другой власти как внутри, так и вне его. Это устаревшее представление о государственном суверенитете в наше время полностью используется только тоталитарными, антидемократическими режимами. В демократических, правовых государствах их суверенитет является важным средством защиты их независимости, их правомерных интересов, но и в этом случае он определенным образом ограничен как внутренними, так и внешними факторами и нормами.

Независимость государства внутри страны сегодня в РФ ограничена конституционно признанием того, что:

  • источником государственного суверенитета является народный суверенитет (ч. 1 ст. 3 Конституции);
  • человек, его права и свободы суть высшая ценность, которую государство обязано признавать, соблюдать и защищать (ст. 2) от нарушения, в частности от нарушения государственными органами (ст. 45, ч. 2 ст. 46 и др.), при том что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому не от государства, а от рождения (ч. 2 ст. 17), а ограничение этих прав и свобод государством может иметь место только в определенных исключительных случаях (ч. 5 ст. 13, ст. 55, ч. 1 ст. 56 и др.);
  • права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);
  • за субъектами РФ сохраняется вся полнота государственной власти вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 71-73, ч. 4-6 ст. 76);
  • местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно в пределах своих полномочий в решении местным населением вопросов местного значения (ст. 12, 130-133).

Ограничения государственного суверенитета имеют и внешнюю направленность. Народ РФ, принимая Конституцию и при этом «сознавая себя частью мирового сообщества» (см. комм. к преамбуле), признал, что:

  • общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее внутреннего права. При этом если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 67, ст. 69 и др.);
  • права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в России в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17);
  • в соответствии с международными договорами РФ каждый вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46);
  • РФ может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами (ст. 79), но это ограничение ее суверенитета Конституция связывает с осуществлением суверенного права РФ на заключение таких договоров. Оно возможно, только если это: не влечет ограничения прав и свобод человека; не противоречит основам конституционного строя РФ (например, не создает (вопреки ст. 11) органов, которые осуществляли бы государственную власть в России наряду с органами власти, перечисленными в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ).

Некоторые полезные ограничения этого рода связаны с членством России в ООН, ОБСЕ, Совете Европы и других экономических, экологических и иных международных организациях, с заключением международных договоров, которые согласовывают и ставят в зависимость друг от друга волю заинтересованных в этом государств-участников. Вступление России в Совет Европы и ее присоединение к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также к ряду протоколов к этой Конвенции уже повлекли за собой необходимость пересмотра некоторых положений законодательства в соответствии с этой Конвенцией и этими протоколами, создания условий для беспрепятственного обращения граждан в Европейский суд по правам человека и др., а также предполагают продолжение этой работы.

Разумеется, перечисленные ограничения, характерные для цивилизованных стран начала XXI в. и добровольно принятые народами и государствами, выражают объективно необходимые тенденции дальнейшей гуманизации и демократизации общества, интернационализации и даже глобализации конституционного права.

Наиболее значительные ограничения государственного и национального суверенитета устанавливают для себя государства — члены таких сообществ, как, например, Европейского Союза. В таких сообществах или союзах создаются надгосударственные органы, решения которых иногда имеют прямое действие в государствах-членах независимо от их национальных властей. Подобные меры нередко вызывают возражения и даже сопротивление государств и народов, ценящих свой суверенитет.

Но по этому пути движутся и некоторые другие интеграционные союзы (СНГ, в Северной и Южной Америке и т.д.).

В связи с созданием в рамках СНГ интеграционных группировок различных уровней сотрудничества, включая возможное создание межгосударственных органов для руководства процессом интеграции, лидеры стран-членов постоянно подчеркивают необходимость сохранения суверенитета этих стран, добровольности их участия в интеграции, права на свободный выход из таких группировок и из СНГ.

За попытками отдельных субъектов РФ провозгласить свой суверенитет стояло их стремление ограничить федеральные полномочия и, более того, сепаратизм. Поэтому Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П о Конституции Республики Алтай указал: «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России…», «…исключает существование двух уровней суверенных властей» и «не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации, наряду с единым суверенитетом России». Конституционный Суд подчеркнул, что «Конституция связывает суверенитет России, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия субъектов Федерации только с волеизъявлением многонационального российского народа — носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конструировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся единство в ее настоящем федеративном устройстве» (СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728).

Формулировка ч. 1 ст. 4 получила развитие и конкретизирована в других положениях Конституции — это и преамбула, где говорится о сохранении исторически сложившегося государственного (а значит, и территориального) единства России;

  • и ч. 2 ст. 6, где речь идет о территории РФ, в пределах которой каждый ее гражданин обладает всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные в Конституции;
  • и ст. 71, в которой (ч. 1 п. «б») территория России отнесена к федеральному ведению, а в ч. 1 п. «ж» предусмотрено установление правовых основ общего рынка;
  • и ч. 1 ст. 74, которая не допускает на территории РФ установления таможенных границ, пошлин и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;
  • и ч. 1 ст. 76, согласно которой на всей территории РФ ее федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие, и др. (см. комм. к этим статьям).

2. Суверенитет России юридически выражен и в верховенстве на ее территории Конституции РФ и федеральных законов.

Это положение следует понимать в сочетании с другими положениями Конституции. Хотя в ч. 2 ст. 4 Конституция и федеральные законы названы рядом (чтобы подчеркнуть их верховенство над другими нормативными правовыми актами в РФ) и хотя федеральные законы, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, имеют прямое действие на всей территории РФ, правовая сила, уровень верховенства Конституции и федеральных законов различны.

Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и должна применяться на всей территории России;

законы же, в том числе федеральные, как и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). Поэтому ясно, что, говоря о верховенстве федеральных законов наряду с Конституцией, статья 4 имеет в виду некоторые непременные условия — соответствие этих законов федеральной Конституции, их принятие и опубликование в установленном ею порядке (ч. 3 ст. 15 и др.). Таким образом, речь идет о верховенстве прежде всего Конституции РФ, а также федеральных законов, соответствующих ей.

Ведь именно Конституция и основанные на ней федеральные конституционные законы и иные федеральные законы закрепляют предметы ведения РФ и ее полномочия по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 5, 11, 71, 72), определяют правомочия федеральных органов государственной власти (ст. 11, 80-129, 134-137).

Именно Конституция закрепляет, а основанные на ней законы конкретизируют признание Россией высшей силы некоторых принципов и норм международного права (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 62 и 63), включая решения некоторых международных органов (ч. 3 ст. 46).

Именно Конституция подтверждает и закрепляет независимые от органов государства права и свободы граждан России (ч. 2 ст. 17), а также независимые от федеральных властей правомочия субъектов РФ (ст. 73) и местного самоуправления (ст. 12, 130-133).

Таким образом, верховенство Конституции РФ и основанных на ней федеральных законов является одним из важнейших принципов всего конституционного права, а следовательно, и всего законодательства в России. Акты, не соответствующие Конституции РФ, подлежат отмене в установленном порядке. В случае явного противоречия между Конституцией РФ и законом или Федеративным договором (разд. второй, п. 1, абз. 4) исполнению подлежит Конституция. Это — важнейшее выражение ее верховенства.

Противоречие между федеральным законом, соответствующим Конституции, и противоречащим этому закону актом меньшей юридической силы (указом Президента, актом Правительства и т.п.) решается в пользу федерального закона.

Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным актом субъекта РФ решается в зависимости от конституционного и договорного распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектом (ч. 3 ст. 11, ст. 71-73). Это значит, что если данный вопрос Конституцией РФ, Федеративным договором или иным договором между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъекта отнесен к предметам ведения и полномочиям РФ, то действует федеральный закон. Но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам, в которых субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов (ч. 4 ст. 76), действует акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76).

Суверенитет РФ, верховенство ее Конституции и соответствующих ей федеральных законов особенно важны в связи с ее провозглашением федеративным, демократическим, правовым, социальным и светским государством с республиканской формой правления. Это требует точного разграничения предметов ведения и полномочий между двумя конституционными уровнями государственной структуры (Федерация, ее субъекты), а также местным самоуправлением и гибкой системы их согласования. Реализация принципов конституционного строя, статуса человека и гражданина, устройства гражданского общества и государства требует не только совершенствования федерального законодательства, но и преодоления еще сохраняющейся недостаточной согласованности Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации.

Поэтому в 1999-2000 гг. была проделана значительная работа по приведению конституций (уставов) субъектов РФ, не всегда соответствовавших Конституции РФ и федеральным законам, в соответствие с ними.

Отмечая значение Конституции РФ в установлении и развитии современных форм российского федерализма, Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. одновременно подчеркнул, что «особую роль в его становлении сыграл Конституционный Суд России. В его решениях был найден баланс между разными интересами уровней власти — порою остро конфликтными. Это касается как споров федеральных и региональных органов власти между собой, так и споров о различных способах устройства местного самоуправления».

3. С вопросами о суверенитете и территории РФ связана и проблема состава субъектов РФ. Конституция не только относит вопросы федеративного устройства и территории к ведению РФ (ст. 71), но и прямо предусматривает возможность принятия в РФ и образование в ее составе нового субъекта (ст. 137), не упоминая о возможности выхода из ее состава. (О соотношении территориальной целостности РФ и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов см. комм. к преамбуле).

Целостность территории РФ не означает неизменности ее состава. В последние годы различными политическими и государственными деятелями России все чаще ставятся вопросы о сокращении числа субъектов РФ до 8-12, до 25-30 и т.д. или о полном отказе от образования субъектов РФ с учетом этнического признака. Это сложная задача, в частности, при наличии более чем 20 национальных республик и автономий, многие из которых имеют значительную долю или даже большинство населения, принадлежащее к титульной нации. Мировой опыт многонациональных государств, в составе которых имеются территории, традиционно заселенные разными народами, — федерации (Индия) или унитарные государства с национальными автономиями в их составе (Испания, Италия, Финляндия и др.), не свидетельствует о непримиримом противоречии между равноправием всех граждан независимо от этнической принадлежности, отношения к религии, языка и т.п., с одной стороны, и существованием в их составе этнотерриториальных единиц, желающих сохраниться в этом качестве, — с другой.

Целесообразное сокращение числа субъектов РФ и укрупнение их размеров требуют сохранения существующих и формирования новых, жизнеспособных с социально-экономической, политической и организационно-управленческой точек зрения. Но включение в этот процесс национальных республик и автономий дополнительно требует особой тщательности и осторожности: в ряде случаев это может вызвать нежелательные проблемы в межнациональных отношениях, чего следует всемерно избегать.

Часть 3 ст. 4 посвящена внешнеполитическому, межгосударственному аспекту суверенитета РФ. Целостность и неприкосновенность ее территории, пространственные пределы ее суверенных прав, как выражение ее суверенитета в отношениях с другими государствами и международными организациями, предусмотрены многочисленными международно-правовыми актами. В их числе — Устав ООН, Устав Совета Европы, основополагающие документы СНГ и др. Защита и обеспечение целостности и неприкосновенности территории от опасности нападения со стороны других государств являются одной из функций РФ, как и любого государства. Межгосударственные разногласия по территориальных вопросам вообще должны решаться только мирными средствами в соответствии со справедливыми международно-правовыми правилами.

Статья 5 Конституции Российской Федерации с Комментариями

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

См. комментарии к статье 5 Конституции РФ


Комментарий к Ст. 5 КРФ


1. В ч. 1 комментируемой статьи дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих Федерацию образований — результат исторического развития России, особенностей ее национального состава. Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются по сути национально-государственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа), области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из них были и остаются автономные округа) и города федерального значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва, Ленинград) представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна — Еврейская автономная область) — национально-территориальное государственное образование; автономные округа (появились в 30-х годах ХХ в. и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной области и являются по происхождению и этническому компоненту национально-территориальными государственными образованиями, входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края или области и имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов северных территорий. Названные государственные образования с этническим элементом: республики, автономная область, автономные округа — это образования всех народов как части многонационального народа Российской Федерации, а не только тех, которые дали ему соответствующее наименование.

Фиксация в Конституции перечисленных форм государственности в юридическом смысле предполагает, что субъекты Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм. Кроме того, есть основания полагать, что данная Федерация в обязательном порядке должна включать все указанные виды субъектов (в контексте с этим очевидно, например, что объединение автономных округов с субъектами, в состав которых они входят, при неизменной Конституции не может привести к полному исчезновению названного вида субъекта Федерации).

Формально различаясь, субъекты Федерации (их именной перечень приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути одинаковы. Это отражает само объединяющее их понятие «субъект Российской Федерации». Оно впервые появилось в Конституции 1993 г. и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став субъектами Федерации.

В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса:

  • в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации и др. (см. комм. к ст. 66 Конституции).

Конституционный Суд признал принцип равноправия доминирующим в статусе субъектов Федерации (Постановление от 14 июля 1997 г. N 12-П//СЗ РФ. 1997. N 29. ст. 3581).

Это стало определяющим обстоятельством и в деле о дорожных фондах, рассматривая которое Конституционный Суд пришел к следующему выводу:

  • равноправие предполагает единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов власти со всеми субъектами Федерации. Российская Федерация, в частности, не может отказать кому-либо из них как в праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников (Постановление от 15 июля 1996 г. N 16-П — СЗ РФ. 1996. N 29. ст. 3543).

Равноправие субъектов не исключает некоторых различий между ними. Они отражены в федеральной Конституции, которая, например, именует республики государствами (ч. 2 ст. 5), допускает установление ими собственных государственных языков (ч. 2 ст. 68), предполагает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66), а отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66). Возможны и другие различия, но они, видимо, должны иметь договорную или федерально-законодательную основу и быть обусловлены конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями. Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации по существу становятся предпосылкой к фактическому выравниванию статусов субъектов Федерации, а значит, и правового положения граждан, проживающих на их территориях и в России вообще. Именно с учетом сказанного Конституционный Суд признал допустимым правомочие федерального законодателя дифференцированно распределять поступления от дорожных фондов, не ограничивая при этом право субъекта Федерации создавать собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников (Постановление от 15 июня 1996 г. N 16-П).

2. Часть 2 комментируемой статьи фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и в этом контексте — различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х годов прошлого века. Однако такая запись — «республика (государство)», подчеркнул Конституционный Суд, не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера; Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П, Определение от 27 июня 2000 г. N 92-О//СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728; N 29, ст. 3117).

Республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако, в отличие от Конституции РСФСР 1937 г. (п. «б» ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно как и обеспечение их соответствия Конституции — прерогатива не законодательных органов Федерации, что предполагала Конституция РСФСР 1978 г. (п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 115), а специализированного органа конституционного контроля — Конституционного Суда РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции 1993 г.).

Республики имеют также свое законодательство, т.е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской Федерацией, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Конкретный, но не исчерпывающий перечень данных вопросов, требующих законодательного оформления, приводится в ч. 2 ст. 5 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005).

Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу. Касаясь символов, Конституционный Суд отметил, что республики, как и другие субъекты Федерации, вправе самостоятельно их вводить, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П).

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав — конституционно подобный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и символы: герб, флаг, гимн.

3. Часть 3 комментируемой статьи говорит об основах (принципах) федеративного устройства Российской Федерации. Понятие «федеративное устройство» не употреблялось в ранее действовавших российских конституциях, которые вместо него оперировали понятиями «государственное устройство» (Конституция РСФСР 1937 г.) и «национально-государственное устройство» (Конституция РСФСР 1978 г.).

Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая степень разделения властей по вертикали и децентрализации.

Положения о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3, названной «Федеративное устройство». В комментируемой же части ст. 5 сформулированы основы данного устройства. Одной из них признается государственная целостность Российской Федерации.

Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории;

  • существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы — рубля;
  • устанавливается верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Федерации;
  • действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти;
  • государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России;
  • вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе Федерации;
  • отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах, право выхода субъектов из Федерации (см. комм. к ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).

Сохранению государственной целостности, как определил Конституционный Суд, служит и регулирование, согласно которому в Российской Федерации статус политической партии могут получить только общенациональные (общероссийские) политические объединения. Создание же региональных партий, во всяком случае в настоящее время, представляет собой угрозу этой целостности, поскольку стимулирует отстаивание преимущественно сугубо региональных и местных интересов, прав соответствующих этнических (региональных) групп и не будет способствовать формированию оптимальной партийной системы как части политической системы страны (Постановление от 1 февраля 2005 г. N 1-П//СЗ РФ. 2005. N 6. ст. 491).

Государственная целостность и ее составляющие — определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П (СЗ РФ. 1995. N 33. ст. 3424), важным условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная целостность рассматривается как особая ценность.

Она защищена всей системой органов государственной власти:

  • Президентом РФ, его полномочными представителями в федеральных округах, Правительством РФ, федеральными судами, Прокуратурой РФ и др., а также установлением запрета на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации (см. комм. к соответствующим статьям).

В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции, — ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти — соответственно федеральной и субъекта Федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают Федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых «сдержек и противовесов», при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти (Постановление Конституционного Суда от 18 января 1996 г. N 2-П//СЗ РФ. 1996. N 4. ст. 409), ориентировались на общие принципы и формы деятельности.

Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна из палат — Совет Федерации формируется из представителей от каждого субъекта Федерации:

  • по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции);
  • верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4);
  • ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который включает в том числе меры ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение Конституции и федеральных законов;
  • деятельность Президента как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80);
  • осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий (например, ФЗ от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации»//СЗ РФ. 1999. N 2. ст. 231);
  • судебный контроль (ст. 46, 125 Конституции), прокурорский надзор.

В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. комм. к ч. 2 ст. 77), Президент наделяется правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Единство системы государственной власти, однако, нельзя понимать как право федеральных органов государственной власти вмешиваться в деятельность региональных органов, подменять их и давать указания. В демократическом правовом государстве действует принцип собственной компетенции, за осуществление которой та или иная публично-властная структура несет как правовую, так и политическую ответственность и в осуществление которой (компетенции) никто не вправе вторгаться.

В то же время принцип собственной компетенции не означает бесконтрольности осуществления органами государственной власти (а равно органами местного самоуправления) своих полномочий. Но данный контроль может осуществляться только в пределах и формах, установленных Конституцией и законом, причем главной из этих форм является судебный контроль, к которому могут прибегать как другие органы государственной власти, так и граждане.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции.

Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (см. комм. к ст. 71-73). Оно осуществляется настоящей Конституцией и в соответствии с ней Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (в системе исполнительной власти также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации), федеральным законом (см. комм. к ч. 3 ст. 11).

Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов. Конституция (преамбула) определяет данный принцип как общепризнанный.

Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, в частности связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (см. комм. к соответствующим статьям).

Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными. К таковым Конституция относит национальные меньшинства и их особую разновидность — коренные малочисленные народы (см. комм. к ст. 69, п. «в» ст. 71, п. «б», «м» ч. 1 ст. 72).

Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип (преамбула). Такое качество придается ему Уставом ООН (ч. 2 ст. 1), Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. (Ведомости СССР. 1976. N 17. ст. 291). В соответствии с указанными пактами «все народы имеют право на самоопределение», и в силу этого права народы «свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие», все государства обязаны «поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право».

Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. (Ведомости РСФСР. 1990. N 2. ст. 22) провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах (п. 4). Конституция, следуя этому положению, допускает принятие в Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъектов Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. ФЗ от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии» (СЗ РФ. 1996. N 25. ст. 2965) созданы правовые основы для самоопределения этнических сообществ в форме национально-культурной автономии, способствующей развитию и защите языка и культуры данных общностей и их представителей. В Постановлении Конституционного Суда от 13 марта 1992 г. N 3-П (ВКС. 1993. N 1) отмечалось, что право на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта Федерации права на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе.

Конституция обеспечивает самоопределение народов в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из состава Федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. (см.: Международное право в документах. М.: 1992. С. 4-12), в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто в нем «не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов… и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны». Конституционный Суд в упомянутом выше Постановлении от 13 марта 1992 г. N 3-П определил, что при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, необходимо признание и уважение прав других, в противном случае «будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом»; «не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека».

4. Последняя часть комментируемой статьи конкретизирует положение первой части о равноправии субъектов Российской Федерации. Из приведенной нормы следует, что все субъекты Федерации независимо от вида,

  • во-первых, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах;
  • во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономных округов, входящих в состав края или области.

Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией РФ (см. комм. к ч. 2 ст. 95, ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134-136 и др.), Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

Статья 6 Конституции Российской Федерации с Комментариями

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

См. комментарии к статье 6 Конституции РФ


Комментарий к Ст. 6 КРФ


1. Провозглашая приоритет и защиту прав и свобод человека и гражданина как одну из важнейших основ конституционного строя (ст. 2), Конституция в той же гл. 1 устанавливает и основополагающие нормы о гражданстве Российской Федерации (ст. 6). Это обусловлено тем, что гражданство — первичный элемент конституционно-правового статуса личности, определяющего ее взаимоотношения с государством.

Конституционные нормы о гражданстве действуют в единстве с конкретизирующими их законодательными положениями. Согласно п. «в» ст. 71 Конституции, гражданство в Российской Федерации относится к ведению Федерации, а пункт «а» ст. 89 возлагает решение вопросов гражданства России на Президента РФ.

Действовавший более десяти лет Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» сыграл позитивную роль в правовом оформлении российского гражданства в период становления России как суверенного, независимого государства после распада СССР. Однако он не в полной мере соответствовал принятой позднее Конституции 1993 г., современному государственному и правовому развитию страны. Подписание Россией Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., необходимость приведения норм о гражданстве к европейским стандартам, опыт, накопленный за период применения Закона о гражданстве 1991 г., также потребовали обновления, совершенствования законодательства о гражданстве с сохранением, естественно, оправдавших себя принципов и норм.

Отношения, касающиеся гражданства, регламентируются в настоящее время ФЗ от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. N 22. ст. 2031;

  • 2003. N 46. ч. 2. ст. 4447;
  • 2004. N 45. ст. 4377;
  • 2006. N 2. ст. 170; N 31. ч. I. ст. 3420;
  • с изм. и доп.).

Определенный в Законе механизм его реализации конкретизирован в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 (СЗ РФ. 2002. N 46. ч. 2. ст. 4571; 2004. N 1. ст. 16; 2006. N 45. ст. 4670; с изм. и доп.). Нормы о гражданстве содержатся и в ряде других актов, например в Семейном кодексе, а также в международных договорах России.

Гражданство нередко определяют как правовую принадлежность лица к конкретному государству, что односторонне характеризует правовое опосредование этим институтом взаимоотношений государства и личности, ибо в них индивид выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект. Точнее понятие данного правового института сформулировано в ФЗ о гражданстве 2002 г.: гражданство — устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (абз. 2 ст. 3).

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два основополагающих принципа российского гражданства — оно является единым и равным независимо от оснований приобретения.

Принцип единого гражданства связывался прежде и в теории, и в законодательстве с федеративным устройством России, наличием в ее составе государств-республик, существованием в большинстве из них наряду с гражданством Российской Федерации гражданства республики. Он был конкретизирован в п. 2 ст. 2 Закона о гражданстве 1991 г., в котором определялось, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики, являются одновременно гражданами этой республики, или, говоря по-другому, каждый гражданин республики является одновременно гражданином России. Прекращение российского гражданства влечет за собой прекращение гражданства республики (п. 2 ст. 22 Закона 1991 г.).

Признание указанным Законом гражданства и Российской Федерации, и республик порой ошибочно трактовалось как установление в Федерации двойного гражданства. Это, однако, означало не двойное гражданство, а два уровня правовых связей человека — с федеративным государством и с его субъектом — в рамках единого, общего для всех российского гражданства. Не могло быть такого положения, когда гражданин республики не являлся бы одновременно гражданином Российской Федерации, хотя в некоторых республиках подобное допускалось (ч. 7 ст. 11 Конституции Республики Дагестан 1994 г.).

Вместе с тем принятие Конституции России 1993 г. требовало по-новому осмыслить содержание принципа единого гражданства, правомерность сохранения республиканского гражданства и правомочий республик по регулированию в данной сфере. Конституция ни в комментируемой статье, ни в статьях о статусе субъектов Федерации, о предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов не предусматривает гражданства республик, как и других субъектов Федерации, их правомочий в данной сфере. Более того, ее статья 71 (п. «в») относит к исключительному ведению Федерации «гражданство в Российской Федерации», что означает во взаимосвязи со ст. 76 (ч. 1) регламентирование института гражданства только федеральными законами. В то же время, несмотря на известную асимметричность нашей Федерации, она основана на равноправии народов в России, равноправии между собой всех субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром (ч. 1, 3, 4 ст. 5), чему противоречило бы сохранение гражданства одних субъектов Федерации при отсутствии такового у других.

С этими конституционными принципами и нормами не согласовывались некоторые республиканские правовые акты и договоры с участием федерального центра (Договор с Республикой Татарстан 1994 г. — п. 4 ст. III; п. 8 ст. II; Договор с Республикой Башкортостан 1994 г. — п. 4 ст. 4; п. 3 ст. 5), ряд положений Закона о гражданстве 1991 г. (ст. 2, п. 2; 22, п. 2). Так, в конституциях ряда республик устанавливалось, что основания, порядок приобретения и прекращения гражданства такой-то республики определяются законом данной республики, т.е. считалось, что это вопрос ее исключительного ведения. То же относилось к положениям конституций о том, что гражданин республики может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с договорами и соглашениями республики с другими государствами. Все это создавало возможность для подрыва республиканскими актами конституционного принципа единого гражданства.

Первые шаги в приведении своих конституций в соответствие с федеральными нормами о гражданстве республики предприняли еще в 1997 г., когда в Конституции Республики Алтай было определено, что Республика Алтай не устанавливает свое гражданство, исходит из положений Конституции России о единстве гражданства в Российской Федерации и признает, что каждый гражданин Российской Федерации на территории республики обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Алтай (ст. 12). В большинстве других республик подобного рода изменения были осуществены в основном в 2000-2001 гг.

В то же время в отдельных республиках до сих пор сохраняются противоречащие федеральной Конституции и ФЗ о гражданстве 2002 г. нормы о республиканском гражданстве. Так, в Конституции Республики Татарстан (в ред. от 14 марта 2005 г.) устанавливается:

  1. Республика Татарстан имеет свое гражданство.
  2. Гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Татарстан, является гражданином Республики Татарстан.
  3. Гражданин Республики Татарстан одновременно является гражданином Российской Федерации» (ст. 21);

Президент Республики Татарстан «решает в соответствии с законом вопросы гражданства Республики Татарстан» (п. 14 ч. 1 ст. 94).

Конституция Республики Тыва (в ред. от 28 декабря 2005 г.) предусматривает, что «граждане Российской Федерации, проживающие на территории Республики Тыва, одновременно являются гражданами Республики Тыва в соответствии с установленным в Российской Федерации единым гражданством…» (ст. 4).

Решать вопрос о гражданстве в Федерации, как показывает мировой опыт, можно по-разному. Так, в США предусмотрено и федеральное гражданство, и гражданство штата. В Швейцарии установлено не только гражданство Конфедерации и кантона, но также гражданство коммуны и города. В то же время в ФРГ, где существовало гражданство и федеральное, и каждой земли, в 1994 г. отказались от гражданства земель. В Индии нет гражданства штатов, признается только федеральное гражданство.

Одним из основных аргументов сторонников сохранения республиканского гражданства является ссылка на то, что республики, в отличие от других субъектов Федерации, являются, согласно федеральной Конституции, государствами, а каждое государство должно иметь свое гражданство. Однако наличие гражданства является обязательным атрибутом суверенного государства, которое правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, и защищает их права и законные интересы как внутри страны, так и за ее пределами.

Конституция закрепила суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию, в качестве одной из основ конституционного строя (ч. 1 ст. 4). Конституция не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации. Такая правовая позиция была выражена в Постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. N 10-П и Определении от 27 июня 2000 г. N 92-О, касающихся положений конституций ряда республик (СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728; ВКС РФ. 2000. N 5). Не имея статуса суверенного государства, республики не могут решить этот вопрос иначе в своих конституциях, а потому не вправе наделять себя свойствами суверенного государства, в частности устанавливать свое гражданство. Исходя из этого, статья 71 (п. «в») Конституции относит к исключительному ведению Федерации «гражданство в Российской Федерации», а не только вопросы «гражданства Российской Федерации». Именно федеральный законодатель правомочен регламентировать все отношения в данной сфере.

Таким образом, отказ федерального законодателя от сохранения республиканского гражданства не противоречит Конституции. Это способствует более полному обеспечению равенства прав и свобод граждан и равноправия субъектов Федерации, упрочению государственной целостности Российской Федерации. В контексте Конституции принцип единого гражданства означает, что граждане Российской Федерации обладают единым, общим для всех, единственным гражданством и вытекающими из принадлежности к нему едиными федеральными гарантиями прав и свобод и государственной защиты независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают, и от оснований приобретения российского гражданства. С этим принципом гражданства неразрывно связан другой — равного гражданства.

Конституционный принцип равного гражданства означает, что оно является таковым для всех российских граждан независимо от оснований его приобретения. Не устанавливаются никакие ограничения, различия в правовом статусе граждан, категории граждан в зависимости от того, как и когда они приобрели гражданство России, от их социальной, расовой национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 4 ФЗ 2002 г.). Конкретным проявлением этого принципа является полное равноправие женщин и мужчин при решении вопросов о российском гражданстве. Заключение или расторжение брака между гражданином России и лицом, не имеющим российского гражданства, не влечет за собой изменения гражданства указанных лиц. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменения гражданства другого супруга (ст. 8 ФЗ 2002 г.). Это полностью соответствует Международной конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. (ст. 4).

В Конституции и ФЗ о гражданстве определены и иные принципы российского гражданства:

  • недопустимость лишения гражданина Российской Федерации своего гражданства или права изменить его;
  • возможность иметь двойное гражданство;
  • поощрение приобретения российского гражданства лицом без гражданства, проживающим на территории России;
  • сохранение российского гражданства за лицами, проживающими за пределами России;
  • защита и покровительство граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами;
  • недопустимость высылки российского гражданина за пределы Российской Федерации и его выдачи иностранному государству.

Положения ч. 1 комментируемой статьи о том, что гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, находят воплощение в ФЗ о гражданстве Российской Федерации. Он определяет, кто является российским гражданином (ст. 5), а также ряд оснований для приобретения (ст. 11) и прекращения (ст. 18) российского гражданства.

Согласно ФЗ 2002 г., гражданами Российской Федерации являются лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу настоящего ФЗ, т.е. на 1 июля 2002 г., а также лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим ФЗ. В отличие от предыдущего Закона о гражданстве 1991 г. ФЗ 2002 г. не сохранил такие основания для приобретения гражданства, как признание и в порядке регистрации. Установление этих оснований прежде было обусловлено тем, что Закон о гражданстве 1991 г. был принят в период распада СССР и стояла задача определить прежде всего, кто из граждан СССР является российским гражданином. В СССР республиканское гражданство не имело четкого и полного правового оформления, хотя и действовал принцип, согласно которому оно определяется по месту постоянного проживания гражданина СССР.

Признание гражданства Российской Федерации поэтому и стало в тот период одним из оснований для его приобретения в сложившихся исторических обстоятельствах. Хотя, строго говоря, это было скорее определение в Законе, кто считается российским гражданином, а не приобретение гражданства изначально. В ч. 1 ст. 13 Закона 1991 г. устанавливалось, что гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории России на день вступления в силу настоящего Закона (т.е. на 6 февраля 1992 г. — день его опубликования), если в течение года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в российском гражданстве. Позднее, в 1993 г., постановлением Верховного Совета России признание российского гражданства в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона было распространено на граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории России и выехавших временно за ее пределы до 6 февраля 1992 г. в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным делам и возвратившихся в Россию после вступления Закона в силу. То же относилось при определенных условиях и к военнослужащим (Ведомости РФ. 1993. N 29. ст. 1113). Приобретение российского гражданства в порядке признания осуществлялось автоматически, подачи заявлений и каких-либо документов для его оформления не требовалось.

На тех же граждан бывшего СССР, проживающих на территории государств, входивших в состав СССР, которые прибыли для проживания на территорию России после 6 февраля 1992 г., Закон 1991 г. распространил регистрационный порядок приобретения российского гражданства при условии, что они до 31 декабря 2000 г. заявят о своем желании приобрести это гражданство (п. «г» ст. 18, в ред. от 6 февраля 1995 г.). Данное положение Закона касалось судеб сотен тысяч людей — выходцев из России, оказавшихся за ее пределами в результате распада СССР. Большинство из них родились в России и являлись тем самым ее гражданами. Закон о гражданстве 1991 г. не отрицал российского гражданства этих лиц, но относил его к прошлому. В ч. 2 ст. 13 Закона было определено, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (дата образования СССР) и позднее и утратившие гражданство СССР, считаются состоявшими в гражданстве РСФСР по рождению, если родились на территории РСФСР или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР. Имеется в виду в данном случае территория РСФСР по состоянию на дату рождения лица.

Таким образом, положения ст. 13 и п. «г» ст. 18 Закона 1991 г. фактически разделили на две категории граждан бывшего СССР, родившихся на территории России, проживавших в других союзных республиках и возвратившихся затем для постоянного проживания в Россию. Если такой гражданин вернулся до прекращения существования СССР или после этого события, но до вступления Закона в силу (до 6 февраля 1992 г.), то он приобретал российское гражданство путем признания и считался состоящим в этом гражданстве с момента своего рождения. Те же, кто вернулся в Россию после 6 февраля 1992 г., должны были приобретать российское гражданство в порядке регистрации. Факт их отсутствия на территории Российской Федерации в связи с проживанием на день вступления в силу названного Закона в одной из республик СССР рассматривался правоприменительной практикой, исходя из буквального смысла п. «г» ст. 18 этого Закона, как свидетельствующий об утрате ими российского гражданства.

Конституционный Суд в Постановлении от 16 мая 1996 г. N 12-П по жалобе А.Б. Смирнова отметил, что введение указанных различий в правовом статусе лиц, которые считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению (ч. 2 ст. 13 Закона), является необоснованным. Употребленное в ч. 2 ст. 13 применительно к указанным в ней лицам выражение «считаются состоявшими в российском гражданстве» означает, что такие лица считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению не только в прошлом, до утраты ими гражданства бывшего СССР, но и после этого они продолжали и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момента, пока оно не будет прекращено на основании их собственного волеизъявления. Они, исходя из ст. 6 (ч. 3) Конституции, не утрачивают его в силу одного только факта проживания за пределами Российской Федерации. Пункт «г» ст. 18 Закона о гражданстве 1991 г. был признан неконституционным в части, распространяющей правило о приобретении российского гражданства путем регистрации на лиц, которые: родились на территории, входившей в момент их рождения в состав России; являлись гражданами СССР; не изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к российскому гражданству; выехали ранее на постоянное жительство за пределы России, но в пределах СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в Россию. Если лицо отвечает всем этим условиям, то оно должно было приобретать российское гражданство не в порядке регистрации, а путем признания (СЗ РФ. 1996. N 21. ст. 2579).

Позднее вопросы, касающиеся приобретения российского гражданства в порядке признания и регистрации, нашли отражение в ФЗ от 24 мая 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (СЗ РФ. 1999. N 22. ст. 2670). В его ст. 11 было определено, что гражданами России признаются лица, состоявшие в гражданстве СССР, и их потомки по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других государств. Это было заметно более широкое по сравнению с Законом о гражданстве 1991 г. определение круга лиц, на которых распространяется приобретение российского гражданства в порядке признания, хотя такие вопросы должны решаться прежде всего в специальном законе, которым является Закон о гражданстве. То же относится и к положениям данной статьи о круге лиц, на которых был распространен регистрационный порядок приобретения российского гражданства. С принятием ФЗ о гражданстве 2002 г. статья 11 ФЗ от 24 мая 1999 г. утратила силу.

Предшествующее регулирование вопросов гражданства не утратило практического значения в современных условиях, поскольку, согласно ФЗ 2002 г., наличие у лица гражданства Российской Федерации, как и факта наличия у лица в прошлом гражданства СССР, определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, действующих на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства (п. 7 ст. 4). Исключение в 2002 г. признания российского гражданства как одно из оснований для его приобретения обосновывалось тем, что оно исчерпало себя, так как за прошедшие после принятия Закона 1991 г. более десяти лет все граждане СССР, пожелавшие подтвердить свое гражданство, могли сделать это. Хотя, как показывает практика, немало граждан бывшего СССР до сих пор обращаются с заявлениями о признании их российского гражданства.

В соответствии с ФЗ 2002 г. гражданство Российской Федерации приобретается по рождению, в результате приема (в общем и упрощенном порядке), восстановления, по иным основаниям, предусмотренным данным ФЗ или международном договором Российской Федерации.

Приобретение российского гражданства по рождению (ст. 12 ФЗ 2002 г.) осуществляется в основном в соответствии с принципом «права крови», т.е. зависит от гражданства родителей. В некоторых случаях применяется и принцип «права почвы», т.е. в зависимости от места рождения. При этом в полной мере соблюдается требование Всеобщей декларации прав человека, Декларации прав ребенка, Международного пакта о гражданских и политических правах, которые предусматривают: «Каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства».

Ребенок, родители которого или единственный его родитель на день рождения ребенка состоят в российском гражданстве, является гражданином Российской Федерации независимо от места рождения (п. «а» ч. 1 ст. 12 ФЗ 2002 г.). Так же решается вопрос, если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в российском гражданстве, а другой — лицо без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно. Если же один из родителей состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, ребенок приобретает российское гражданство при условии, что он родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства. В данном случае действует принцип «права почвы». Этот принцип действует и в двух следующих случаях приобретения ребенком российского гражданства: если на день его рождения оба родителя или единственный его родитель, проживающие на территории России, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются родители или его единственный родитель, не предоставляют ребенку свое гражданство; если неизвестны родители ребенка, находящегося на территории России, в случае если они не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.

В Определении Конституционного Суда от 21 апреля 2005 г. N 118-О указывалось, что положение ст. 12 (п. «а» ч. 1) ФЗ от 2002 г. о приобретении ребенком российского гражданства по рождению независимо от места его рождения, если на день рождения ребенка оба родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации, по буквальному смыслу во взаимосвязи со ст. 3 ФЗ 2002 г. распространяется только на лиц, не достигших 18 лет. Однако это положение подлежит применению в системной связи с другими законоположениями, касающимися определения наличия у лица российского гражданства (в частности, ч. 7 ст. 4 ФЗ 2002 г.), и с учетом приведенной выше правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда от 16 мая 1996 г. N 12-П.

Из данной правовой позиции следует, что признание российского гражданства по рождению родителей в соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 16 мая 1996 г. N 12-П является в силу принципа «права крови» (jus sanguinis), действовавшего, согласно законодательству, и в период существования СССР, основанием для признания российского гражданства по рождению и их ребенка — независимо от места его рождения на территории бывшего СССР, если только он не утратил это гражданство по собственному свободному волеизъявлению.

Таким образом, положение ст. 12 (п. «а» ч. 1) ФЗ 2002 г. о приобретении ребенком российского гражданства по рождению — в его конституционно-правовом смысле — распространяется также на лицо, оба родителя которого или единственный его родитель признаны гражданами Российской Федерации по рождению, независимо от места рождения данного лица на территории бывшего СССР, при условии, что оно являлось гражданином бывшего СССР, не изъявило свободно своего желания прекратить принадлежность к российскому гражданству, не является гражданином другого государства и прибыло на постоянное жительство в пределы Российской Федерации (СЗ РФ. 2005. N 22. ст. 2196; РГ. 2005. 27 мая; ВКС РФ. 2005. N 5).

Прием в гражданство Российской Федерации еще одно основание для его приобретения, предусмотренное статьями 13 и 14 ФЗ о гражданстве 2002 г. Обратиться с заявлением об этом может любое дееспособное лицо, являющееся иностранным гражданином или лицом без гражданства, достигшее 18-летнего возраста и отвечающее установленным указанным в ФЗ требованиям. При этом ФЗ 2002 г. ввел новые понятия — «общего» и «упрощенного» порядка приема в российское гражданство.

Общий порядок (ст. 13) предусматривает рассмотрение вопросов гражданства и принятия решений по ним Президентом РФ в отношении лиц, на которых распространяются обычные условия, определенные ФЗ 2002 г. К таким условиям относится прежде всего проживание лица на территории России в течение пяти лет со дня получения вида на жительство (документа, подтверждающего разрешение на постоянное проживание на территории России) и до дня обращения с заявлением о приеме в российское гражданство. Этот срок сокращается до одного года для лиц, имеющих высокие достижения в области науки, техники и культуры, или если профессия либо квалификация лица представляет интерес для России. То же относится к тем, кто получил политическое убежище в России или признан беженцем. Не требуется наличия какого-либо срока проживания и вида на жительство для граждан государств, входящих в состав бывшего СССР, проходящих в течение не менее трех лет военную службу по контракту в России.

ФЗ 2002 г. ввел такие новые условия приема в российское гражданство, как обязательство соблюдать Конституцию и законодательство России; владение русским языком; наличие у лица законного источника средств к существованию; отказ от имеющегося иного гражданства, за исключением случаев, предусмотренных международным договором России или ФЗ 2002 г., либо если такой отказ невозможен в силу не зависящих от лица причин. Эти новые условия согласуются с практикой многих государств, положениями Европейской конвенции о гражданстве.

Упрощенный порядок (ст. 14) предусматривает рассмотрение вопросов гражданства и принятия решений по ним полномочными органами миграционной службы и МИДа в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, определенные ФЗ 2002 г. При этом ФЗ устанавливает дифференцированное применение данного порядка к различным категориям лиц.

Какой-либо срок проживания на территории России не требуется для иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих хотя бы одного родителя, являющегося гражданином Российской Федерации и проживающего на территории России;

  • или имевших гражданство СССР, проживавших и проживающих в государствах, входивших в состав СССР, не получивших гражданства этих государств и остающихся в результате этого лицами без гражданства;
  • либо являющихся гражданами указанных государств, получивших среднее профессиональное или высшее образование в России после 1 июля 2002 г.

Требование о конкретном сроке проживания на территории России не распространяется на проживающих в России иностранных граждан и лиц без гражданства, если они родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР; или состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет; либо являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста 18 лет и являющихся российскими гражданами.

Требование о конкретном сроке проживания на территории России и представлении вида на жительство не распространяется на нетрудоспособных иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Россию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированных по месту жительства в России по состоянию на 1 июля 2002 г.

Такие условия приобретения российского гражданства, как конкретный срок проживания на территории России и обязательное представление вида на жительство, наличие законного источника средств к существованию, владение русским языком, не распространяются на иностранных граждан и лиц без гражданства, имевших гражданство СССР, прибывших в Россию из государств, входивших в состав СССР, зарегистрированных по месту жительства в России по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получивших разрешение на временное проживание в России или вид на жительство, если эти лица до 1 января 2008 г. заявят о своем желании приобрести российское гражданство.

Конкретный срок проживания на территории России, представление вида на жительство, наличие законного источника средств к существованию, отказ от имеющегося иного гражданства, владение русским языком не требуются для ветеранов Великой Отечественной войны, имевших гражданство бывшего СССР и проживающих на территории Российской Федерации. Еще более льготные условия и без требования проживания в России распространяются на детей, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства, один из родителей которого или единственный родитель имеет российское гражданство.

ФЗ о гражданстве 2002 г. в принципе приравнивает порядок восстановления в гражданстве Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, ранее имевших гражданство Российской Федерации, к общему порядку приема в российское гражданство. Единственным отличием от общего порядка является сокращение с пяти до трех лет требования о сроке проживания указанных лиц на территории России.

В ФЗ 2002 г. расширен перечень оснований для отклонения заявлений о приеме в российское гражданство и о восстановлении в нем.

Эти основания распространяются на лиц, которые:

  • а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя России или иными действиями создают угрозу безопасности нашей страны;
  • б) в течение пяти лет, предшествующих дню обращения с заявлением по вопросу гражданства, выдворялись за пределы России в соответствии с федеральным законом;
  • в) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;
  • г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
  • д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории России или за ее пределами; е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами России или иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);
  • ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания).

Гражданство Российской Федерации можно приобрести также в результате выбора гражданства (оптации) при изменении государственной границы России в соответствии с международным договором Российской Федерации и, как следствие, при изменении государственной принадлежности территории. Оптация осуществляется лицами, проживающими на этой территории, в порядке и сроки, которые установлены соответствующим международным договором.

К иным основаниям для приобретения российского гражданства относятся: усыновление (удочерение), опекунство, попечительство и др.

Основаниями для прекращения гражданства Российской Федерации являются: выход из гражданства, отмена решения о приеме в гражданство, выбор иного гражданства (оптация) при территориальных преобразованиях в результате изменения в соответствии с международным договором государственной границы России, некоторые иные основания, предусмотренные ФЗ 2002 г., например применительно к ребенку при изменении гражданства родителей (ст. 18-21, 24-26). В общем порядке осуществляется выход из российского гражданства лиц, проживающих на территории России, в упрощенном порядке — лиц, проживающих на территории иностранного государства.

Интересам многих соотечественников, проживающих на территории бывших союзных республик СССР и стремящихся сохранить принадлежность к России, связи с ней, отвечает допускаемое Конституцией (ч. 1 ст. 62) и ФЗ 2002 г. (ст. 6) двойное гражданство (Российского и иностранного государства). Но для реализации такой возможности необходимо наличие соответствующего регулирования федеральным законом или международным договором между Российской Федерацией и тем или иным государством (государствами). Такие договоры — соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства — заключены пока только с Туркменистаном (вступил в силу 18 мая 1995 г.) и Таджикистаном (вступил в силу 7 октября 1995 г.) (см. комм. к ст. 62), а федеральный закон по данному вопросу до сих пор не принят.

В то же время с целым рядом государств ближнего зарубежья заключены двусторонние договоры, касающиеся вопросов гражданства, защиты прав соотечественников. Так, с 1997 г. действует Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами России, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию; аналогичное соглашение действует между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой. В январе 2000 г. Россия ратифицировала Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства. Все указанные соглашения предусматривают право приобретения при наличии определенных условий гражданства одной Стороны и выхода из гражданства другой Стороны в упрощенном порядке. Лишь несколько государств, в том числе Россия, подписали Конвенцию об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств — участников Содружества Независимых Государств от 19 января 1996 г., но ни одна из договаривающихся Сторон ее еще не ратифицировала. С рядом стран СНГ: Арменией, Казахстаном, Киргизией, Туркменистаном — Россия заключила в 1995-1997 гг. двусторонние договоры о правовом статусе граждан одной Стороны, постоянно проживающих на территории другой, которые вступят в силу по мере их ратификации.

2. Обладание российским гражданством является юридической основой, предпосылкой распространения на личность в полном объеме прав и свобод и несения равных обязанностей, предусмотренных Конституцией, что установлено в ч. 2 комментируемой статьи. А государство призвано гарантировать и защищать права и свободы своих граждан.

Большинство прав, свобод и обязанностей наравне с российскими гражданами распространяется в России и на иностранных граждан, лиц без гражданства. Однако последние не обладают целым рядом прав, на них не возлагаются некоторые обязанности, связанные с обязательной принадлежностью к российскому гражданству (см. комм. к ст. 62).

Договор о создании Союзного государства 1999 г. (ст. 14-16) и Устав Союза Белоруссии и России 1997 г. (ст. 2, 18), устанавливая гражданство Союза (граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства), предусматривают, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено законодательными актами этих государств, договорами между ними. Непосредственно из обладания гражданством Союза вытекают права: на участие в управлении делами Союза; избирать и быть избранным в парламент Союзного государства; на создание союзных общественных объединений; на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территории России и Белоруссии; на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства-участника на тех же условиях, что и граждане этого государства; избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории другого государства при постоянном проживании в нем и др. (СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3596; 2000. N 7. ст. 786).

3. В полном соответствии со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека часть 3 комментируемой статьи определяет, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства. Этот принцип впервые закреплен в Конституции и отражен в ФЗ о гражданстве 2002 г. ч. 1 ст. 4. Он гарантирует право человека на гражданство, свободное осуществление гражданами своих прав и свобод без боязни утратить гражданство, например за инакомыслие или длительное проживание за границей. А именно по этим и им подобным причинам лишались советского гражданства, а порой и высылались за пределы страны многие лица и группы лиц на протяжении всей истории развития Советского государства.

ФЗ о гражданстве особо оговаривает, что проживание гражданина России за ее пределами не прекращает его гражданства ч. 3 ст. 4 и что российским гражданам, находящимся за пределами страны, предоставляются защита и покровительство Российской Федерации (ст. 61 Конституции, ст. 7 ФЗ 2002 г.). ФЗ о гражданстве возлагает на органы государственной власти, дипломатические представительства и консульские учреждения, их должностных лиц обязанность содействовать тому, чтобы российским гражданам была обеспечена возможность пользоваться всеми правами, установленными Конституцией и законами России, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государства проживания или пребывания граждан России, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы ч. 2 ст. 7.

В то же время, согласно ст. 61 (ч. 1) Конституции, гражданин России не может быть выслан за пределы страны, а также выдан (это касается преступников) другому государству ни по каким основаниям. Этому конституционному положению противоречила норма ст. 1 (ч. 3) Закона о гражданстве 1991 г., исходя из которой была возможна выдача российского гражданина другому государству на основании закона или международного договора Российской Федерации. Правда, указанная норма Закона фактически утратила силу с принятием Конституции 1993 г. как правового акта высшей юридической силы, решившего вопрос иначе. В ФЗ о гражданстве 2002 г. воспроизведено положение ч. 1 ст. 61 Конституции, а в действующем уголовном законодательстве установлено: российские граждане, даже совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежат выдаче этому государству (ч. 1 ст. 13 УК), что, однако, не означает отказа от уголовного преследования таких лиц по российским законам (ст. 12 УК РФ).

Вместе с тем Конституция гарантирует право изменить свое гражданство. Это право может быть реализовано путем выхода из российского гражданства или выбора гражданства (оптации). Изменение гражданства осуществляется только на основе добровольного волеизъявления лица, но не может быть односторонней акцией, так как гражданство характеризуется взаимной ответственностью государства и личности и регламентируется законом.

ФЗ о гражданстве указывает на основания, по которым может быть отказано в выходе из российского гражданства (ст. 20). Выход из гражданства не допускается, если гражданин имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом (например, по уплате налогов); привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

Предусмотренные ФЗ о гражданстве основания, препятствующие изменению гражданства, лишь на время откладывают возможность реализации данного права и соответствуют положениям ч. 3 ст. 55 Конституции о допустимости ограничения федеральным законом прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статья 7 Конституции Российской Федерации с Комментариями

1. Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

См. комментарии к статье 7 Конституции РФ


Комментарий к Ст. 7 КРФ


1. В дополнение к характеристике, данной в ч. 1 ст. 1 Конституции Российскому государству, комментируемая статья провозглашает Российскую Федерацию социальным государством. Таким образом, Россия, как и многие зарубежные государства, принимает на себя обязанность проводить активную социальную политику, направленную на развитие личности, достижение благосостояния, социальной защиты и безопасности граждан.

Доктрина социального государства с момента своего возникновения в качестве основной идеи выдвигала приверженность интересам и правам личности. Социальная защищенность, благополучие и создание условий для развития человека признаются важнейшей задачей государства. Оно по отношению к своим гражданам выступает как субъект социальной защиты.

Современные представления о социальном государстве базируются на его характерных признаках, к числу которых относятся:

  • доступность социальной поддержки государства для всех членов общества;
  • наличие социального законодательства;
  • обеспечение занятости;
  • существование системы социального обеспечения, включающей социальную поддержку за счет бюджетных средств;
  • принятие государством ответственности за уровень благосостояния своих граждан;
  • наличие гражданского общества (см.: Калашников С.В. Очерки теории социального государства. М.: Экономика, 2006. С. 84-86).

Социальное государство выполняет специфические функции, осуществление которых имеет целью создать систему социальной защиты в самом широком смысле слова, сгладить социальное неравенство. В частности, осуществляется государственное регулирование трудовых отношений, социальное обеспечение граждан, обеспечение доступного здравоохранения и образования, содействие полной занятости и защита от безработицы, предоставление социальных услуг. На необходимость выполнения указанных функций Российским государством, в частности путем создания соответствующего правового регулирования, указывал в своих решениях Конституционный Суд (например, Постановление от 15 мая 2006 г. N 5-П). При этом законодатель не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, и определять механизм реализации этих законов, в том числе степень и формы участия в ней органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Определение Конституционного Суда от 6 ноября 1998 г. N 149-О).

Политика социального государства направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека, признание и создание гарантий реализации гражданских и политических свобод, экономических, социальных и культурных прав.

В социальном государстве право на достойную жизнь и свободное развитие гарантируется каждому независимо от его способности трудиться, участвовать в общественно полезном труде. Это право закреплено в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), устанавливающей право каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 11) дополняет это положение правом на непрерывное улучшение условий жизни, определяя тем самым направление деятельности социального государства.

Понятие достойной жизни включает прежде всего «материальную» составляющую — возможность пользоваться благами современной цивилизации, которая обеспечивается определенным уровнем заработной платы, пенсий и пособий, а также системой государственной поддержки для социально уязвимых слоев населения (инвалидов, семей, воспитывающих малолетних детей и т.п.).

Конституционные цели социальной политики Российской Федерации, как подчеркивал Конституционный Суд, предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, об их социальной защищенности; человек, если он в силу возраста, состояния здоровья или по другим, не зависящим от него причинам трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества (Постановление Конституционного Суда от 16 декабря 1997 г. N 20-П по делу о проверке конституционности положения абз. 6 п. 1 ст. 28 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации»//СЗ РФ. 1997. N 51. ст. 5878).

Однако экономическое благополучие выступает лишь предпосылкой удовлетворения интеллектуальных, культурных и духовных потребностей человека, развития его как гражданина, члена общества, как профессионала, семьянина.

В конечном счете именно свободное развитие личности является смыслом и целью общественной жизни.

Социальное государство характеризуется наличием законодательства, закрепляющего права граждан в сфере труда и занятости, здравоохранения, образования, социального обеспечения. В свою очередь развитие законодательства определяется целями правового социального государства, которые создают ориентиры для деятельности законодателя. Конституционный Суд неоднократно подчеркивал, что права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов.

Конституционно-правовое истолкование положений Основного закона о социальном государстве позволяет определить направления и принципы правового регулирования общественных отношений в сфере социальной защиты.

Конституционный Суд в своих решениях сформулировал принципы развития социального законодательства, важнейшим из которых является принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (Постановление от 24 мая 2001 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 1 и ст. 2 ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой//СЗ РФ. 2001. N 22. ст. 2276).

Соблюдение этого принципа предполагает обеспечение правовой определенности, разумной стабильности правового регулирования, недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемости законодательной политики.

Изменение законодательства в социальной сфере, форм и способов социальной защиты должно сопровождаться, во-первых, предоставлением гражданам возможности в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям; во-вторых, созданием компенсаторного механизма, позволяющего устранить либо смягчить негативные последствия такого изменения (Постановление Конституционного Суда от 24 мая 2001 г. N 8; определения от 4 декабря 2003 г. N 415-О//СЗ РФ. 2004. N 2. ст. 162; от 11 мая 2006 г. N 88-О//ВКС РФ. 2006. N 5).

Социальная защита граждан в Российской Федерации осуществляется как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов Федерации (см. комм. к ст. 72). Таким образом субъекты Федерации участвуют в реализации функций социального государства. При этом в силу единства системы социальной защиты и необходимости соблюдения принципа поддержания доверия граждан к закону в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Федерации вправе рассчитывать на оказание им Федерацией финансовой помощи целевого характера (Определение Конституционного Суда от 27 декабря 2005 г. N 502-О//СЗ РФ. 2006. N 8. ст. 944; Постановление Конституционного Суда от 15 мая 2006 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ст. 153 ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской думы//СЗ РФ. 2006. N 22. ст. 2375).

Законодатель должен учитывать существование определенных публично-правовых обязательств государства по возмещению вреда, связанного с деятельностью государства. Такие обязательства, как отметил Конституционный Суд, возникают в силу социального характера Российского государства (постановления от 1 декабря 1997 г. N 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»//СЗ РФ. 1997. N 50. ст. 5711; от 19 июня 2002 г. N 11-П по делу о проверке конституционности ряда положений Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О минимальном размере оплаты труда» и «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации»//СЗ РФ. 2002. N 27. ст. 2779).

Действующее законодательство предусматривает два случая возмещения вреда, причиненного гражданам: вред, причиненный в связи с деятельностью государства в сфере освоения и использования ядерной энергии, и вред, причиненный гражданам неправомерными действиями должностных лиц и органов государства, в частности вред, возникший вследствие проведения массовых политических репрессий.

Наряду с возмещением вреда публично-правовые обязательства государства возникают в силу осуществления им социально значимых функций. Возникновение публично-правовых обязательств государства, как правило, связано с особым правовым статусом граждан, имеющих право на получение гарантий или льгот компенсаторного характера. Примером может служить деятельность государства по заготовке, переработке, хранению донорской крови и ее компонентов (ст. 5 Закона РФ от 9 июня 1993 г. «О донорстве крови и ее компонентов»). Осуществляя указанную деятельность и привлекая к выполнению публичной функции доноров, государство связывает себя определенными обязанностями по защите их прав и по предоставлению льгот указанной категории граждан, которые действовали с риском для собственного здоровья в интересах охраны жизни и здоровья других людей, а значит, в интересах государства и общества в целом (Определение Конституционного Суда от 4 декабря 2003 г. N 415-О//СЗ РФ. 2004. N 2. ст. 162).

Приняв на себя определенные публично-правовые обязательства, государство не может произвольно отказаться от их выполнения. Иное означало бы нарушение принципов правового социального государства (например, Постановление Конституционного Суда от 23 апреля 2004 г. N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним//СЗ РФ. 2004. N 19. ч. 2. ст. 1923; Определение Конституционного Суда от 27 декабря 2005 г. N 527-О).

Из этого вытекают обязанности законодателя при изменении правового регулирования сохранить признанный государством объем возмещения вреда, достигнутый уровень защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности (определения Конституционного Суда от 1 декабря 2005 г. N 462-О//СЗ РФ. 2006. N 6. ст. 733; от 27 декабря 2005 г. N 502-О//СЗ РФ. 2006. N 8. ст. 944; от 4 апреля 2006 г. N 89-О//СЗ РФ. 2006. N 23. ст. 2553).

2. В ч. 2 комментируемой статьи конкретизированы направления деятельности социального государства и перечислены предоставляемые гражданам социальные гарантии.

Охрана труда в конституционном контексте означает обязанность государства создать и развивать законодательство, направленное на защиту жизни, здоровья, достоинства работника в процессе трудовой деятельности, обеспечение достойных условий труда, в том числе его оплаты (см. комм. к ст. 37).

Социальная политика Российской Федерации осуществляется и по другим направлениям. Это здравоохранение, государственная поддержка лиц с семейными обязанностями, социальное обеспечение нетрудоспособных и малоимущих, социальная защита лиц с особым правовым статусом (см. комм. к ст. 38-39, 41, 43).

Статья 8 Конституции Российской Федерации с Комментариями

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

См. комментарии к статье 8 Конституции РФ


Комментарий к Ст. 8 КРФ


1. Статья 8 и следующая за ней статья 9 составляют группу статей, специально посвященных экономическим основам конституционного строя России.

Первая часть ст. 8 устанавливает и гарантирует единство экономического пространства в России. Это понятие охватывает единство рынка, установление правовых основ которого, согласно п. «ж» ст. 71, находится в ведении РФ. Единство рынка означает не только свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу законной экономической деятельности на территории всей России и недопущение деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34, 74 и комм. к ним), но также свободное перемещение рабочей силы (т.е. единство также рынка труда, ибо труд в значительной мере остается товаром, а его принципиально единое правовое регулирование, условия и т.д., как и правовое единство всего рынка, имеют не только юридическое и экономическое, но также социальное, культурное и политическое значение). Единство рынка труда не упомянуто в ст. 8 (и ст. 34), по-видимому, потому, что о праве каждого, кто законно находится на территории России, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства как об одном из основных прав и свобод человека и гражданина говорится в ст. 27, а о свободе и условиях труда — в ст. 37 Конституции РФ.

Нарушение по решению властей многих субъектов РФ единства экономического пространства путем создания зональных, региональных или местных более или менее изолированных рынков с запрещением или ограничением перемещения определенных товаров, рабочей силы и т.п. представляет собой по существу форму частичного социально-экономического сепаратизма или по крайней мере нарушения единства и отчасти целостности государства, как и установленного Конституцией РФ в ст. 19 (ч. 2) равенства прав человека и гражданина независимо от места жительства. Опыт нашей страны в данном отношении богат.

Эти явления имеют еще средневековые исторические корни. По крайней мере с 60-х годов ХХ в. несколько съездов КПСС отмечали вредность создания фактических таможенных границ между республиками, краями и областями в СССР. Курская и некоторые другие области годами запрещали «вывоз» картофеля или других продуктов за свои «пределы». Сбыт любой издательской продукции, прошедшей все виды цензурного или иного контроля, в любой республике, крае или области мог быть произвольно запрещен секретарем соответствующего комитета КПСС. Генсек партии Л.И. Брежнев жаловался на подобные явления. Но изменить все это никто не мог: власть «удельных князей» усиливалась.

Поэтому стало необходимым закрепление в Конституции РФ принципа единства экономического пространства, единого рынка товаров, услуг, финансов, а также труда. Эта необходимость прямо выражена в ст. 8, а также в ст. 27, 34, 35 (ч. 2), 37, 71 (ч. 1 п. «ж»), 74 Конституции (см. комм. к указанным статьям).

Сложнее обстояло дело с единым рынком свободного труда. В 1932 г. советская власть восстановила отмененную еще Временным правительством в 1917 г. систему внутренних паспортов, вновь связав ее с разрешительным (в основном запретительным) режимом прописки в городах и аналогичным — выписки в сельской местности, но без паспортизации сельского населения. Такое закрепление рабочей силы за совхозами и колхозами, создание закрытых территориальных рынков труда сохранилось и после того, как в 70-х годах паспорта были выданы и сельским жителям, ибо требование соблюдения паспортного режима (т.е. обязательность проживания по месту прописки) стало еще более жестким. Даже после того как заключением Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. (Ведомости СССР. 1991. N 46. ст. 1307), а затем Законом РФ от 25 июня 1993 г. прописка была отменена и введен регистрационный учет населения, регистрация (или ее отсутствие) перестала быть законным основанием для проживания, а нередко и работы в определенном месте, фактически сохраняя прежний режим.

С нарушениями единства экономического пространства связаны ограничения как рыночной конкуренции, так и свободы экономической деятельности даже после формальной отмены многих административно-правовых и уголовно-правовых мер, направленных против свободы экономической, в особенности частнопредпринимательской, прежде всего торговой, деятельности. Поэтому важной задачей государственной власти в России после провала августовского путча 1991 г., распада СССР и ликвидации монопольного господства аппарата КПСС стало восстановление единства экономического пространства России.

На создание гарантий такого единства был направлен также Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве от 12 декабря 1991 г. (Ведомости РСФСР. 1991. N 51. ст. 1830), согласно которому должны признаваться недействительными акты органов «власти и управления» и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России.

Дальнейшее развитие правового режима единого экономического пространства связано прежде всего с Конституцией 1993 г. В соответствии с рядом постановлений Конституционного Суда РФ, в частности Постановлением от 4 апреля 1996 г. N 9-П (СЗ РФ. 1996. N 16. ст. 1909), все нормативные акты о разрешительном порядке прописки, а также связанные с ними ограничения прав собственников по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им жильем и другим имуществом независимо от регистрации были вновь признаны неконституционными, противоречащими международным актам о правах человека и утратившими юридическую силу.

Однако положение изменилось лишь отчасти. Органы государственной власти ряда субъектов РФ и органы местного самоуправления крупных городов продолжали настаивать на сохранении мер административного (запретительного) и экономического препятствования свободному передвижению граждан и выбору ими места пребывания, жительства и труда. Но граждане должны быть равно свободны на территории всей России, за исключением особых местностей или случаев, которые могут быть установлены только федеральным законом в соответствии с ч. 3 ст. 55 и ч. 2 ст. 74 Конституции.

Конституционные обязанности государства, его органов и их должностных лиц (см. ч. 2 ст. 15 и комм. к ней) охватывают создание и поддержание такого единства экономического пространства, которое соответствует всем его свойствам, вытекающим не только из ст. 8 Конституции, но также из других ее положений. Установление правовых основ единого рынка в России предусмотрено только в ст. 71 как одна из проблем, относящихся к исключительному ведению РФ. Но все конституционные положения об экономике определяют именно единую рыночную экономику с ее свободой экономической деятельности в рамках всей страны для каждого человека согласно ч. 1 ст. 34, как и для всех других, равноправных с ними собственников (Федерации, ее субъектов, муниципалитетов, предприятий и др.).

Но эта свобода собственников не является абсолютной. Конституция демократического, правового и социального государства, признавая, соблюдая и защищая эту свободу, не может допустить злоупотребления ею с чьей бы то ни было стороны. Поэтому Конституция РФ устанавливает такие основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и местными самоуправлениями в экономической области (ч. 3 ст. 11, ст. 12, 71-74, 130-133), а отчасти и компетенцию некоторых органов государственной власти в сфере экономики (например, ст. 75, ч. 3 ст. 104, ст. 105, п. «а-«г», «е» ч. 1 ст. 114, ст. 127, 130, 132 и др.), не только разграничивает властные полномочия этих органов власти и предусматривает разграничение их статусов как собственников, но и определяет ряд ограничений свободы всех субъектов законной экономической деятельности (например, ч. 2 ст. 34 и др.). Конституция гарантирует равным образом защиту всех форм собственности, поддержку добросовестной конкуренции, не допускает монополизацию.

Эти меры вытекают прежде всего из содержания прав и свобод человека и гражданина, а также из обязанности государства их признавать, соблюдать и защищать (ст. 2, 17, 18). Поскольку политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе в сфере труда и его оплаты (ст. 7), уплаты налогов (ст. 57) и т.п., ясно, что свобода экономической деятельности не должна противоречить таким государственным правилам в этой сфере.

Если Конституция предписывает, что земля и другие природные ресурсы должны использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9), то очевидно, что экономическая деятельность, настолько свободная, что она разрушала бы эту основу, недопустима, как и свободное владение, пользование и распоряжение природными ресурсами со стороны их собственников (при любых формах собственности), если это наносит ущерб окружающей среде или нарушает права и законные интересы других лиц (ст. 9, ч. 2 ст. 36 и др.).

Если, согласно ч. 3 ст. 35 Конституции, возможно даже принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в судебном порядке и при соблюдении определенных условий, то нельзя не признать, что это тоже некоторое ограничение экономической свободы и права собственности.

Обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду (ст. 58), отнесение охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «в» и «д» ч. 1 ст. 72), как и право каждого на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ему ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42), препятствуют злоупотреблениям свободой экономической деятельности, хищническому использованию природных ресурсов и т.п. Обязанность каждого платить законно установленные налоги (ст. 57) может противоречить праву на свободную экономическую деятельность и даже праву собственности: высокие налоги могут сильно ограничивать, а низкие налоги — поощрять свободную экономическую деятельность. Оптимальную меру налогообложения, которое должным образом пополняло бы казну и одновременно регулировало бы различные виды экономической деятельности в соответствии с общественными интересами, пока найти во многих случаях не удалось, хотя реформой налогового законодательства принят ряд мер в этом направлении.

Права и свободы человека и гражданина на экономическую деятельность могут быть наряду с его остальными правами и свободами ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Права и свободы в сфере экономической деятельности, установленные в ст. 27 (свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства), ч. 1 ст. 34 (свободное использование каждым своих способностей и имущества для такой деятельности), ст. 35 (права частной собственности и наследования), ст. 36 (право собственности на землю и другие природные ресурсы, свобода владения, пользования и распоряжения ими), ст. 37 (свобода труда), ст. 42 (право на благоприятную окружающую среду) и др., могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения (ст. 56). Для иностранцев и лиц без гражданства, пользующихся правами и несущих обязанности наравне с гражданами России, федеральным законом или международным договором могут быть установлены дополнительные ограничения (см. комм. к ч. 3 ст. 62).

В ряде случаев Конституция лишь в общей форме говорит о возможности запрещения законом (Федерации или ее субъекта) некоторых видов экономической деятельности. Существуют, например, такие запреты на выращивание растительного сырья для производства наркотиков, на такое производство и на торговлю содержащими наркотики веществами без особого на то разрешения и контроля со стороны государства. Экономическая деятельность граждан и юридических лиц, предприятий и т.д. вообще должна проходить в рамках их специальной правоспособности.

Единство экономического пространства России требует единства законодательства о народном хозяйстве. Это законодательство должно предусматривать признание на всей территории России актов (документов) органов государственной власти и органов местного самоуправления всех уровней. Оно должно поддерживать конкуренцию, ограничивая монополизм, контролируя и регулируя его неизбежные тенденции (прежде всего в области естественных монополий), содействуя созданию и развитию новых самостоятельных предприятий, особенно малых и средних, в частности в уже монополизированных секторах рынка. Начало осуществлению этих идей было положено в 90-х годах прошлого века.

Потребность в создании стабильных общеобязательных правил функционирования свободной рыночной экономики, не противоречащих индивидуальным, коллективным и всеобщим правам, свободам и законным интересам, в значительной мере удовлетворена принятием и введением в действие ГК РФ. В нем подробно и в соответствии с Конституцией урегулированы правовое положение физических и разнообразных юридических лиц, право собственности и другие вещные права, общие вопросы обязательственного права и виды обязательств, наследственное право и др. Пока остаются лишь отчасти урегулированными на основе Конституции 1993 г. отношения по использованию и охране природных ресурсов, в частности законодательное определение условий владения, пользования и распоряжения землями сельскохозяйственного назначения, ограничивающих право собственности и рыночный оборот этих земель в целях обеспечения их всестороннего и высокоэффективного использования как в индивидуальных интересах собственников, арендаторов, пользователей, так и во всеобщих интересах.

Осуществлению конституционного единства экономического пространства и, более того, государственной целостности России может препятствовать и недостаточно четкое и обоснованное разграничение государственной собственности, предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления. Это выражается в том, что, с одной стороны, федеральные органы стремятся забрать в свое ведение у субъектов РФ максимум ресурсов, передавая этим регионам свои обязанности без их достаточного обеспечения необходимыми ресурсами; подобным образом субъекты РФ иногда действуют по отношению к органам местного самоуправления. Нередко представители отдельных субъектов РФ утверждают, что наша «метрополия» ведет чуть ли не «колониальную» политику по отношению к тем или иным субъектам РФ. С другой стороны, власти этих субъектов РФ и местных самоуправлений иногда в ответ подвергаются обоснованной «центральной» критике со стороны органов власти РФ за неумение эффективно использовать все возможности для всестороннего социально-экономического развития своих регионов, городов и районов.

Определенные трудности возникают также из-за не всегда правильного распределения бюджетных средств и материальных ресурсов в пользу регионов-«доноров» (городов федерального значения и нескольких субъектов РФ, располагающих богатыми природными ресурсами, принадлежащими всей России) за счет многих иных регионов, постоянно нуждающихся в федеральных дотациях.

Экономическая роль правового, демократического, социального государства в условиях рыночной экономики сводится в основном к осуществлению трех функций.

1. Законодательное определение круга субъектов права на отдельные виды хозяйственной деятельности, а также ее объектов и взаимоотношений между ними, иначе говоря — юридических правил, по которым осуществляется экономическая деятельность.

2. Поощрение, защита и охрана социально и экономически справедливых, целесообразных и законных форм этой деятельности (поведения ее участников), осуществляемые главным образом с помощью регулятивных мер преимущественно экономического характера (повышение или понижение ставок налогов, банковского процента при кредите, предоставляемом государственными или полугосударственными банками, регулирование цен на продукцию и услуги, производимые по государственному заказу, и т.п.), но в определенных пределах — и мерами властными, внеэкономическими, особенно при решении сложных трудовых, экологических, здравоохранительных и других социальных проблем.

3. Разграничение двух направлений деятельности органов публичной власти (т.е. государственной власти и местного самоуправления) — осуществления властных полномочий и характерной для предприятий хозяйственной деятельности, направленной на получение прибыли, за исключением случаев, когда их объединение прямо и обоснованно допускается законом.

Обеспечение единства экономического пространства России приобретает особое значение в связи со стремлением развивать интеграционные процессы в рамках СНГ, ведущие к постепенному объединению экономического пространства России и других суверенных государств, в котором осуществлялось бы свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, рабочей силы, согласование законодательства, регулирующего экономическую деятельность.

2. Часть 2 ст. 8 Конституции провозглашает признание и защиту равным образом различных форм собственности, приводя их не исчерпывающий, а примерный перечень; речь идет о частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; он повторен в ч. 2 ст. 9 применительно к собственности на землю и другие природные ресурсы.

В строго юридическом смысле Конституция фактически говорит о двух типах собственности: частной (индивидуальной и коллективной, о чем прямо сказано в ч. 2 ст. 35) и публичной, т.е. государственной (федеральной и принадлежащей субъектам РФ) и муниципальной. Не исключены также признание и защита иных форм собственности; так, в настоящее время явно растет церковная собственность. Коллективная частная собственность может быть кооперативной, принадлежать иным общественным организациям, акционерным обществам и т.д.

Имеет место и выделение форм собственности не по субъектам, а по объектам этого права. Так, статьи 9 и 36 Конституции говорят о собственности на природные ресурсы, выделяя из нее собственность на землю и иные виды таких ресурсов, а статьи 44 (ч. 1) и 71 (п. «о») — об интеллектуальной собственности. Упомянутые в п. «к» ч. 1 ст. 72 жилищная, земельная, водная, лесная, горная (о недрах) и другие отрасли законодательства органически связаны с соответствующими формами права собственности. По этой линии идет и ГК РФ.

По-видимому, было бы полезно различать и формы собственности, определяемые содержанием соответствующих правовых предписаний: от тех форм, объекты которых имеют режим неограниченного свободного владения, пользования и распоряжения, до форм, абсолютно исключенных из любого гражданского рыночного оборота.

Важной, не всегда принимаемой во внимание особенностью конституционного перечня форм собственности является вынесение частной собственности на первое место в ст. 8 и 9, а также особое внимание к ней в ст. 34-36. Это тесно связано и с провозглашением человека, его прав и свобод высшей ценностью, а их признания, соблюдения и защиты — обязанностью государства, и со стремлением сохранить характерную именно для права собственности заинтересованность собственника, весьма эффективную также для всего общества, и с необходимостью, возрождая частную собственность и подчиняя почти любое право собственности также и его социальным задачам, существенно ограничить возможности злоупотребления этим правом вопреки общественным и иным законным интересам. Но некоторые законы (например, Земельный, Лесной и другие кодексы) явно рассчитаны на противоречащее Конституции максимальное сохранение монополии государственной и отчасти муниципальной собственности, а также на ограничение права частной собственности как по размерам, кругу объектов, так и по объему правомочий, но без необходимого отделения ограничений, в соответствии с общественными интересами требующих рационального использования объектов этого права, от иных ограничений, соответствующих эгоистическим и даже хищническим интересам монополий, олигархов, бюрократов и новых латифундистов.

Особенностью ст. 8, ст. 9, 34-36 является отсутствие в них, как и во всей Конституции России 1993 г., каких-либо общих определений понятий собственности (т.е. имущества) и права собственности. Это связано, в частности, с тем, что возникла потребность в новой общей теории социально ориентированного права собственности. Отсюда — теория права собственности как социальной функции и обеспечивающего выполнение этой функции государства как социальной службы (Л. Дюги и многие другие). Дальнейшее развитие повело ко все более частому законодательному закреплению расщепления единого и полного права собственности на отдельные правомочия (право собственности различных субъектов на один и тот же объект), самостоятельно фигурирующие как объект договоров и т.п. в гражданском обороте.

Законы многих демократических правовых государств в ХIХ в., а в ХХ в. и их конституции существенно обновили общую концепцию права собственности. К традиционным, «классическим» полномочиям владения, пользования и распоряжения объектами этого права (с отдельными ограничениями по закону) добавлены многочисленные социальные, экологические экономические, здравоохранительные и тому подобные ограничения и обязанности. Наиболее ранние меры в этом направлении развиваются в Великобритании и других англосаксонских странах, нередко через судебную практику, правовые обычаи, и не только через закон. Затем это развитие распространилось на многие другие страны. Особенно четким и последовательным оно стало в странах, после Второй мировой войны осуществлявших переход от павших тоталитарных режимов к демократическому правовому обществу и государств. В Основном законе ФРГ сказано, что содержание и пределы прав собственности и наследования устанавливаются законами; что право собственности обязывает, а использование его должно одновременно служить общему благу (ч. 1 и 2 ст. 14). Из таких конституционных положений вытекают изменения в содержании права собственности, раскрываемые в современном трудовом, гражданском, земельном, административном и ином законодательстве и обобщаемые новыми конституционными положениями или новым аналогичным толкованием положений более ранних конституций.

В этом отразился переход от классической палеолиберальной теории «священного и неприкосновенного» права собственности как неограниченной власти собственника над его имуществом, свободного владения, пользования и распоряжения им с правом устранения вмешательства со стороны других лиц (даже государства), допускавшей только отдельные исключения в виде ограничения или даже отобрания этого имущества и этих прав государством при непременной полной и предварительной компенсации — к иной, новой, социально ориентированной концепции права собственности. Допускавшихся законом исключений постепенно стало очень много, так как были введены существенные ограничения прав собственности, свободы договоров и т.д. в отралевом законодательстве по отношению к социальным, дефицитным, опасным и другим объектам этого права, в том числе по единым для всех форм собственности законам, регулирующим многие процессы производства, охрану труда, деятельность средств массовой информации и др.

В этом современном развитии права собственности выражается исторический компромисс между эгоистической и эксплуататорской частной собственностью и публично-правовым регулированием под общественным контролем. Такой компромисс рассчитан на сохранение ценных качеств обеих систем и на преодоление их пороков. Собственник остается свободным в пределах установленных правом социальных ограничений и обязанностей, включаемых ныне в определение его прав собственности.

Поэтому ошибочно господствовавшее в советской литературе с 30-х годов ХХ в. и сохраняющееся в современной российской литературе по гражданскому праву мнение, согласно которому в частном праве многих стран все еще господствуют принципы римского права, а гражданские кодексы и другие законы XIX в. принципиальным изменениям и дополнениям до сих пор не подверглись (см., например: Гражданское и торговое право зарубежных стран. Т. 1. М., 2004. С. 329-359).

Отсутствие в Конституции РФ общей характеристики права собственности (единой для всех ее форм) не означает отказа от этой идеи. Ее наличие в Конституции РФ, хотя и в не столь явной форме, проявляется во всех тех ограничениях права собственности и свободы экономической деятельности, о которых говорится в комментарии к ч. 1 рассматриваемой статьи. Общей характеристике права собственности посвящены статьи 209-212 ГК. В них изложена традиционная концепция права собственности, состоящего из трех названных свободно осуществляемых правомочий с весьма многочисленными оговорками («если иное не предусмотрено законом» и т.п.). Эти оговорки охватывают весь объем ограничений и обязанностей, входящих в современную концепцию права собственности. Но, по-видимому, слишком традиционное выражение ее содержания недостаточно ясно выражает присущие ей принципиально новые социально справедливые и экономически эффективные черты, еще далеко не полностью воспринятые общественным сознанием.

Может быть, на нынешнем этапе политических и экономических преобразований такое решение является оптимальным. Включение в Конституцию и законы России формул, обобщающих не только права, но и ограничения этих прав, а также обязанности собственников, осуществляемые под контролем общества и государства, отчасти понято бюрократами как сохранение возможностей для их произвола, крупными собственниками — как их полная власть над наемными работниками, арендаторами, квартирантами и т.д., а частными лицами — как продолжение их бесправия в данной сфере.

Конституционное закрепление признания и защиты равным образом всех форм собственности нашло свое выражение в ГК и в уголовном законодательстве РФ. Единая правовая охрана всех форм собственности (ст. 158-168 УК РФ), а также независимая от форм собственности, единая для всех ее форм трактовка преступлений в сфере экономической деятельности (ст. 169-204 УК РФ) заменили как усиленную охрану государственной и фактически огосударствленной колхозно-кооперативной, профсоюзной и тому подобной собственности, так и ослабленную защиту личной собственности граждан. Последовательное осуществление социального содержания прав собственности и равноправия всех ее форм остается важной задачей.

Статья 9 Конституции Российской Федерации с Комментариями

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

См. комментарии к статье 9 Конституции РФ


Комментарий к Ст. 9 КРФ


1. Часть 1 ст. 9 определяет важнейшие общие черты конституционно-правового режима земли и других природных ресурсов (вод, лесов, недр, полезных ископаемых, животного и растительного мира, атмосферного воздуха и т.д.), обязательные для каждого вида этих ресурсов и для любой формы собственности на них в РФ. Конституционное положение, согласно которому земля и другие природные ресурсы в России используются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, не содержит прямых указаний на то, кто, что и как обязан делать по отношению к отдельным видам, участкам, иным элементам конкретных природных ресурсов. Иначе говоря, Конституция не описывает должные правовые отношения по поводу использования и охраны природных ресурсов.

Эта абстрактность данного положения Конституции породила толкования, сужающие его значение. Иногда его сводят только к защите хозяйственных интересов и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, хотя в тексте ч. 1 ст. 9 говорится о земле и иных природных ресурсах всей РФ, о всех ее народах, проживающих на всех частях ее территории, включая, разумеется, и малочисленные народы. Специально же к правам малочисленных народов (и не только Севера) относятся другие части Конституции (ст. 69, п. «м» ч. 1 ст. 72 и др.).

Определение земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, относится ко всем этим народам и ко всему многонациональному народу России. Такое требование должного использования и охраны этих ресурсов носит не только политический (непосредственно относящийся к экономической политике), но прежде всего юридический характер. Правовое содержание и значение этого определения как главной части конституционного основания для законодательства о природных ресурсах, их отдельных видах, их использовании и охране, как представляется, должны состоять в следующем.

Во-первых, часть 1 ст. 9 содержит требование обеспечить рациональное и эффективное использование земли и других природных ресурсов, их охрану от нерационального и хищнического использования, порчи, радиоактивного и химического заражения, восстановление и улучшение возобновимых природных ресурсов и экономное расходование невозобновимых. Все это — как в интересах каждого землевладельца и природопользователя, предприятиях каждого территориального коллектива, каждого субъекта РФ, так и во всеобщих интересах многонационального народа России и каждого из входящих в его состав народов как ныне живущих, так и будущих поколений.

Во-вторых, рассматриваемое положение Конституции в соответствии также с ее ст. 2 означает требование признания, точного законодательного определения, соблюдения и защиты всех относящихся к земле и другим природным ресурсам прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также общественных объединений, предприятий, органов государственной власти, как и органов местного самоуправления. Это требование вытекает из ряда статей Конституции (например, ст. 34-36, 40, 41 (ч. 3), 42, 57, 58, 71 (п. «д»), 72 (п. «в», «г», «д», «к», «м» ч. 1), 73, 74, 130, 132 и др.).

В-третьих, часть 1 ст. 9, рассматриваемая в сочетании со ст. 8, означает признание и защиту равным образом всех форм собственности на землю и другие природные ресурсы. При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны, всеобщими: социальными, экономическими, экологическими, градостроительными, технологическими и иными — законными интересами и правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья населения.

Поэтому неконституционны попытки предотвратить или чрезмерно ограничить законом переход земли в частную (индивидуальную или коллективную) собственность граждан (колхозников, фермеров, иных жителей городов и деревень и др.), сохранить преобладание государственной, муниципальной и формально-коллективной земельной собственности, в городах — объявить всю землю в пределах их территории муниципальной собственностью. Столь же незаконны подобные манипуляции с иными природными ресурсами. Важно не допустить злоупотреблений любым правом собственности, его резкого противопоставления общественным интересам, формирования нового латифундизма, монополизма в природопользовании (ч. 2 ст. 34) и т.п.

В-четвертых, из ч. 1 ст. 9 вытекает необходимость точно определить обязанности и необходимые для их исполнения права органов государственной власти и органов местного самоуправления, относящиеся к обеспечению должного использования и охраны земли и других природных ресурсов всеми участниками этих отношений: гражданами, их объединениями, предприятиями любых форм собственности, муниципальными и государственными властями и др., выступающими в качестве как собственников, так и арендаторов, пользователей и т.п. Конституционную основу для этого составляют статьи 2, 7-9, 11, 12, 55-58, 71-73, 76 и др. Необходимо запретить произвольное вмешательство органов публичной власти в законную деятельность физических и юридических лиц по использованию и охране земли и других природных ресурсов. Столь же важно и обеспечение гласности в работе названных органов и их должностных лиц, установление широкого общественного контроля за их деятельностью в данной сфере.

Конституционно обязательное обеспечение рационального и эффективного использования, а также охраны земли и других природных ресурсов предполагает осуществление всеми субъектами отношений по использованию природных ресурсов, а также — под демократическим общественным контролем — органами государственной власти, органами местного самоуправления в значительной мере уже известных функций по регулированию земельных отношений. Это всесторонний учет (кадастровый и др.) природоресурсных объектов (земельных участков, залежей полезных ископаемых и т.п.) по их качеству, назначению, использованию, правовому положению и др., включающий данные об их географическом положении, экономической (в частности, денежной) оценке, о правовом режиме и т.п.; регистрация законных сделок по поводу таких объектов; определение и — в необходимых случаях — изменение целевого назначения земель и других природных объектов, имеющего определяющее значение для правового режима этих объектов и связанное с территориально-устройственным планированием их использования и зонированием территории; общественный и государственный контроль за использованием и рыночным перераспределением природных ресурсов; в необходимых случаях — законное государственное вмешательство в функционирование рынка природных ресурсов в различных формах; ответственность за нарушение как частными лицами (физическими и юридическими), так и органами государственной власти или органами местного самоуправления законодательства о земле и природных ресурсах, об их использовании и охране, о правах граждан и предприятий в этой области и др. Без всего этого осуществить использование и охрану природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов невозможно.

Такое использование и охрана земли и других природных ресурсов требуют должного законодательного урегулирования с учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов местного самоуправления. Это означает необходимость конкретного учета всех, в том числе природных, почвенно-климатических и других условий жизни и деятельности каждого народа России. Разнообразие этих региональных, зональных и местных условий столь велико, что всестороннее нормативное урегулирование отношений по использованию и охране земли и других природных ресурсов только на уровне федерального законодательства невозможно и не нужно. Между тем именно в федеральном законодательстве может и должно быть с достаточной полнотой конкретизировано юридическое значение ч. 1 ст. 9 Конституции. Согласно ч. 3 ст. 36 Конституции, федеральным законом должны быть установлены условия и порядок пользования землей, по-видимому находящейся в частной собственности граждан и их объединений (статья 36 говорит именно об этой форме земельной собственности и включена в состав главы о правах и свободах человека и гражданина). Федеральные законы необходимы в силу ст. 76 Конституции РФ и по другим вопросам, касающимся земли и других природных ресурсов, согласно ст. 71 Конституции находящимся в ведении РФ; в не меньшей степени это необходимо по тем вопросам, которые статьей 72 отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. Полномочия РФ по предметам совместного ведения широки и также выражаются в издании федеральных законов.

Федеральными законами могут определяться, как правило, только общие для всей России положения; лишь в обоснованных, важных случаях возможно установление конкретных норм общероссийского действия. В любом случае детализация и конкретизация общероссийских законов о земле и других природных ресурсах в соответствующих этим законам законах субъектов РФ возможны и необходимы.

Федеральное земельное законодательство с 1990 г. отражало поиск правовых институтов, которые заменили бы во многом устаревшие Земельный кодекс России 1991 г., Закон РСФСР «О земельной реформе» 1990 г., Закон РФ «О правах граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» 1993 г. и др., многие вопросы земельных отношений регулировались на основе ст. 90 Конституции нормативными указами Президента РФ. Например, выкуп частными и приватизированными предприятиями занимаемых ими земельных участков у местных администраций был урегулирован Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 и рядом последующих указов.

Поскольку вне предметов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), они могут издавать собственные законы и иные нормативные акты, не противореча федеральным законам. Это право субъектов РФ активно используется их органами государственной власти при отсутствии федеральных законов о многих проблемах использования и охраны природных ресурсов. Так, законодательные органы ряда субъектов РФ (Татарстан, Свердловская, Воронежская и другие области) приняли свои земельные кодексы или законы, в некоторых субъектах РФ (Москва и многие другие) органами исполнительной власти издавались указы (распоряжения) по этим вопросам. Издавались и нормативные акты местного самоуправления об использовании и охране земли и других природных ресурсов в пределах соответствующих единиц местного самоуправления.

Конституция РФ в ст. 9, ч. 2 ст. 36, ст. 72 и др. говорит о природных ресурсах и праве собственности на них, следуя многолетней традиции законодательного отнесения к числу таких ресурсов и объектов права собственности земли, недр, лесов, вод, воздушного пространства, растительного и животного мира, которые еще недавно провозглашались исключительной собственностью государства. Между тем правовой режим этих объектов неоднороден, и не все они могут быть в принципе объектом чьего бы то ни было права собственности. Право собственности может существовать только на известный, по тем или иным признакам индивидуализированный объект. Если же объект не таков и само его существование не известно, а только возможно, он не может быть объектом данного права.

Таков, например, дикий животный мир, особенно мир мигрирующих животных. Когда перелетные птицы, дикие звери в лесах и степях, рыбы в пограничных водах и т.д. пересекают линию государственной границы, должно прекращаться право собственности государства на эти объекты и возникать такое право соседнего государства или иных субъектов права (и наоборот); но закон не знает таких способов прекращения и возникновения права собственности. Более того, само Советское государство, а затем и РФ, во многих своих законах установив право собственности на этих животных, не рассматривали их как объекты права собственности, а себя как их собственника. Они вопреки своим же законам не возмещают ущерб, нанесенный «их» дикими животными садам и посевам. Браконьеров наказывают не за хищение государственного имущества, а квалифицируют их действия иначе. Таким образом, некоторые природные ресурсы (в том числе воздух) не могут быть объектами права собственности, пока они не извлечены из дикой природы, не индивидуализированы, не учтены и т.д. Они находятся, по крайней мере фактически, на особом, скорее административном, нежели гражданско-правовом режиме.

Среди природных ресурсов, которые могут быть и являются объектом права собственности, тоже есть такие, правовые режимы которых нуждаются в уточнении.

Использование земли как одной из важнейших основ жизни и деятельности народов нередко предстает в двух вариантах. Один из них — использование земли как непосредственной производительной силы в сельском и лесном хозяйстве, в определенных границах дающей урожай в той или иной форме (пашни, луга, пастбища, сады, лесные и тому подобные земли); их конкретное целевое использование, разграничение отдельных участков, охрана плодородия их почв и т.д. нуждаются в четком правовом урегулировании. Другой — использование земли в иных отраслях народного хозяйства в качестве территориального базиса для размещения жилищ, промышленных предприятий, дорог и т.п. Такой подход во многом неточен. Во-первых, исходить здесь следует не из отраслевых или ведомственных соображений, а из конкретного целевого назначения, использования и охраны конкретных земельных массивов и отдельных участков. Во-вторых, территориальным базисом для размещения различных объектов и видов деятельности являются все земли, каков бы ни был способ их использования.

Второй вопрос — сравнительное значение отдельных видов природных ресурсов и связанное с этим соотношение их правовых режимов. Обычно в законах и литературе подчеркивается особое, первичное значение земли. Поэтому и в ст. 9 и 36 Конституции РФ только земля названа прямо и поставлена на первое место среди других природных ресурсов. Остальные связанные с землей ресурсы в этой формуле отдельно не фигурируют; большая часть их упомянута в ст. 72 в связи с перечнем отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов, но и здесь земельное законодательство названо первым, а водное, лесное и др. — вслед за ним.

В большинстве случаев это правильно: на центральной, более плотно заселенной территории России именно земля может оказываться дефицитным ресурсом, лимитирующим природопользование в целом. Но в других обширных зонах страны ситуация иная. В засушливых зонах, в безводных пустынях и т.п. решающую роль может играть чаще всего наличие воды, отсутствие или недостаток которой ограничивает все иные возможности использования земельных и других природных ресурсов. В северных же регионах России, где земельные и водные ресурсы чуть ли не беспредельны, центральная роль переходит к минеральным ресурсам недр; там, где они есть, становится целесообразным использование других видов природных ресурсов в градостроительстве, промышленности, транспорте, а отчасти также в сельском и лесном хозяйстве.

С этим связан и вопрос о соотношении правовых режимов отдельных категорий земель или других природных ресурсов. В частности, в научной литературе, исходя из предписаний законодательства нашей и ряда других стран, давно сделан вывод о существующем приоритете режима сельскохозяйственных земель по отношению к режиму городских земель, а их режима — по отношению к режиму земель промышленности, транспорта, жилищного хозяйства и т.п., с преимущественной охраной приоритетного режима земельных участков определенных категорий.

Не менее важен и вопрос об охране территории (включая и акватории) России от радиоактивного, химического, бактериального и тому подобного заражения и загрязнения, при которых не только отдельные участки, но и значительные площади вообще становятся в той или иной мере непригодными для жизни и деятельности народов. Этим, вопреки требованиям ст. 9 Конституции РФ, обширные территории фактически выводятся из состава «основы жизни и деятельности народов». Подобные противоконституционные действия (и способствующее им бездействие) некоторых органов государственной власти грубо нарушают права граждан на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42), как и общее право граждан на информацию (ч. 4 ст. 29). А систематическое сокрытие такой информации должностными лицами (под предлогом «государственной тайны»), прямо запрещенное частью 3 ст. 41 и влекущее за собой ответственность в соответствии с федеральным законом, остается, как правило, безнаказанным. Зато делаются попытки преследовать и даже под фальшивыми предлогами наказывать экологов, борющихся за соблюдение этих конституционных предписаний.

Еще один вопрос связан с тем, что земельные ресурсы, угодья, участки различного назначения обычно рассматриваются как части земной поверхности, как плоскости, разделяющие воздушное пространство и земную твердь с ее недрами и поэтому измеряемые квадратными километрами, гектарами, квадратными метрами и т.д. Между тем совершенно ясно, что любая форма использования земли требует не только поверхности, но и определенной высоты и глубины ее использования. Речь идет об определенном объеме пространства, в рамках которого могут использоваться земля и другие природные ресурсы. Наиболее очевидно это в случаях, когда для использования недр предоставляются точно определенные объемы подземных пространств (горные отводы и многое другое), обычно имеющие выходы на участки земной поверхности; другим примером может служить законодательное регулирование высоты застройки, этажности зданий, глубины их подземных частей и т.п. в сочетании с площадью застраиваемых земельных участков определяющих объемы используемых пространств. В законах о сельском и лесном хозяйстве многих стран нередко говорится о том, что право на землю распространяется на глубину и высоту, которых достигают соответственно корни и вершины растений и т.д. По-видимому, реализация в текущем законодательстве и практике его осуществления конституционных положений об использовании природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов должна принимать во внимание и подобные обстоятельства. Поэтому нередко в мире речь идет не столько о планировании использования территории, сколько все чаще и точнее о пространственном планировании в трех измерениях.

Конституция России, предоставив в ст. 36 гражданам право иметь землю в частной собственности, свободно не только владеть и пользоваться, но и распоряжаться участками земли и природных ресурсов как объектом своего права собственности, не установила некий особый режим для земель, предназначенных или используемых в сельском хозяйстве. В связи с этим вопрос о праве распоряжения (т.е. купли-продажи, дарения, обмена и т.п.) участками сельскохозяйственных земель, положительно решаемый в соответствии с Конституцией РФ законами ряда ее субъектов, во многом оставлен неполно решенным даже в Земельном кодексе РФ 2001 г. Это противоречит федеральной Конституции.

Между тем из текста Конституции, в частности из ее ст. 9 (ч. 1) прямо вытекает вывод о том, что для выполнения требований об использовании и охране земли и иных природных ресурсов нужно содействовать переходу земельных участков из рук неумелых, нерадивых землевладельцев в руки квалифицированных, опытных и прилежных хозяев как путем свободного распоряжения этими участками, так и — в крайних случаях — путем допускаемого частью 3 ст. 35 Конституции принудительного отчуждения (с выкупом и т.д.). Крестьянин — землевладелец в XXI в. — не наследственный член средневекового сословия, а квалифицированный, добросовестный и полноправный гражданин — земледелец. Такое ограничение круга возможных владельцев сельскохозяйственных земель, законодательное определение их обязанностей, оптимальных размеров частных землевладений, правил обработки угодий и т.д. необходимы для того, чтобы обеспечить использование и охрану земли (как и других природных ресурсов при соответствующих правилах) как основы жизни и деятельности народов.

Эти единые и всеобщие требования к использованию и охране природных ресурсов в общих чертах выражают идею социальной функции природопользования, удовлетворяющего как всеобщие интересы, так и частные интересы современных собственников и пользователей природных ресурсов.

Представляется совершенно очевидной такая связь между обеспечением использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов РФ и охраной окружающей среды, т.е. со всей сферой экологии, включая проблемы экологической безопасности. Если в основах конституционного строя РФ (в ст. 9, как и в ст. 7 Конституции РФ) это только подразумевается, то в ряде других, более конкретных статей Конституции РФ об охране окружающей среды и экологии, о правах и обязанностях граждан и органов государственной власти говорится и в самой прямой форме (например, в ст. 36, ч. 2 и 3 ст. 41, ст. 42, 58, ч. 1 п. «д» ст. 72, ч. 1 п. «в» ст. 114). Поэтому важной конституционной проблемой, как и многие другие, основанной также на установленных в международном праве правилах, является всестороннее развитие и строгое соблюдение законодательства об отдельных видах природных ресурсов, об экологической безопасности и т.д. При этом очень существенным является разделение органов государственного управления хозяйственным использованием природных ресурсов и органов государственного управления охраной окружающей среды. Первые нередко настойчиво стремятся к ограничению как государственного, так и общественного контроля за соблюдением экологических правил и даже к тому, чтобы этот контроль был возложен на самих природопользователей, деятельность которых часто экологически опасна или вредна. Такая уступка хозяйственным предприятиям и ведомствам, по существу, освобождала бы их от экологического контроля и несла бы угрозу окружающей среде.

Поэтому представляется весьма сомнительной почти полная ликвидация ведомства, управлявшего экологической государственной службой, и передача его функций другим ведомствам, управляющим хозяйственным использованием земель, лесов, недр и т.п. в различных отраслях народного хозяйства. Временная экологическая выгода в результате освобождения от издержек на экологию угрожает гораздо большими бедствиями в будущем, может быть, недалеком. Вот почему следует все более жестко соблюдать конституционно-правовые и международно-правовые экологические правила, в соответствии с ними развивая законодательство и систему органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Часть 2 ст. 9 посвящена праву собственности на природные ресурсы и его формам. В комментируемой статье (и в ч. 1 ст. 130) оно характеризуется как совокупность правомочий любого собственника свободно владеть, пользоваться и распоряжаться всеми видами природных ресурсов, ограниченное требованиями, кратко изложенными в ч. 1 ст. 7 (создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека), ст. 8 и 34 (свобода экономической деятельности), ч. 1 ст. 9 (использование и охрана природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов), ст. 36 (ненанесение ущерба окружающей среде и ненарушение прав и законных интересов других лиц), ст. 58 (обязанность охранять природу, окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам) и т.д. Как уже было отмечено, из этих положений вытекает также важнейшая обязанность всех собственников и пользователей (арендаторов и др.) природных ресурсов эффективно и рационально использовать эти ресурсы, удовлетворяя таким образом как свои индивидуальные и (или) групповые, так и всеобщие интересы.

Исходя из принятой и традиционной классификации типов и форм права собственности, Конституция РФ закрепляет восстановление (после долгого времени господства исключительной государственной собственности на природные ресурсы) и существование частной собственности на природные ресурсы, ставя этот тип собственности на первое место. При этом вопреки распространенному, но неверному мнению частная собственность имеет не только форму индивидуальной собственности физического лица, т.е. человека. Частная собственность может быть и групповой, коллективной (кооперативной, семейной и т.п; в общей форме это закреплено в ч. 1 ст. 36, где говорится о том, что иметь в частной собственности землю вправе «граждане и их объединения». Более детальная классификация форм частной собственности может быть дана в федеральном законе, без которого невозможна реализация ни ст. 9, где о необходимости такого закона прямо не сказано, ни ст. 36, часть 3 которой гласит, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона; это не исключает необходимого издания в соответствии с ним и других федеральных законов о природных ресурсах и подзаконных актов различного уровня, регулирующих использование и охрану также земель и других природных ресурсов, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

После частной собственности на природные ресурсы в ст. 9 (как и в ст. 8) названы государственная и муниципальная формы собственности. Из других статей Конституции (ст. 71, 72) ясно, что государственная собственность может быть федеральной или принадлежащей субъекту РФ. Государственная и муниципальная формы собственности обычно теоретически (а в некоторых странах и законодательно) объединяются во второй тип собственности — публичную собственность. Этот термин в российской Конституции не употреблен, но теоретическая точность классификации типов и форм собственности требует признания существования как частного типа (а не формы), так и публичного типа права собственности на любые, в том числе природные, ресурсы, включая землю.

Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений по этим вопросам. Так, в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П (СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728) указано, что народам, проживающим на территории каждого субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование природных ресурсов как основы их жизни и деятельности. Но такое естественное богатство имеет всенародное значение. Это не означает, что право собственности на природные ресурсы обязательно принадлежит субъектам РФ и что они имеют полномочия по разграничению права государственной собственности на природные ресурсы между РФ и ее субъектом.

В Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П (СЗ РФ. 1998. N 3. ст. 429). Конституционный Суд РФ указал, что Лесной фонд ввиду его жизненно важной для общества многофункциональной роли и необходимости обеспеченного устойчивого развития и рационального использования в интересах всей РФ и ее субъектов является публичным достоянием многонационального народа России и объектом особого рода права собственности РФ и имеет специальный правовой режим, распределяющий правомочия РФ и ее субъектов, учитывая их интересы.

Сходные режимы установлены законами РФ о других природных ресурсах.

Упоминание других форм собственности означает, во-первых, возможность законодательного признания не упомянутых в Конституции форм собственности: частной (например, собственности различных объединений граждан — кооперативной, семейной и др.), публичной (например, совместной собственности нескольких муниципалитетов), смешанной (когда собственниками могут выступать, например, объединения граждан и муниципалитеты). Наконец, в последние годы явно восстанавливается и растет церковная (монастырская и т.п.) собственность, правовой режим которой во многом еще точно не определен.

Кроме того, как отчасти было отмечено в комментарии к ст. 8, возможны и полезны также иные классификации форм права собственности, основанные на других критериях: на классификации не субъектов, а объектов этого права или на классификации юридического содержания соответствующих правоотношений (полная или ограниченная свобода распоряжения объектами этого права либо их изъятие из рыночного оборота). Эти подходы выражает с необходимой полнотой текущее законодательство — гражданское (прежде всего новый ГК РФ), законы о природных ресурсах и их отдельных видах и т.д.

Статья 10 Конституции Российской Федерации с Комментариями

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.


Комментарий к Ст. 10 КРФ


Статья 10 выражает и закрепляет одну из важнейших основ конституционного права, признаваемую всеми демократическими правовыми государствами и впервые названную в Конституции нашей страны с принятием в 1992 г. поправки к ст. 1 Конституции РСФСР 1978 г., — разделение властей. Но тогда этот принцип, названный одной из «незыблемых основ конституционного строя России», не был с необходимой полнотой и последовательностью проведен в Конституции. В ней сохранялись явно ему противоречащие положения о том, что Съезд народных депутатов РФ является высшим органом государственной (а не только законодательной) власти и правомочен принять к своему рассмотрению любой вопрос (т.е. в том числе исполнительного или даже судебного характера), отнесенный к ведению РФ. Хотя эти «советские» положения не были «незыблемыми основами конституционного строя» и не обладали соответствующей наивысшей юридической силой, на них настаивали многие политические деятели и народные депутаты России вопреки принципу разделения властей.

Теория и практика разделения самостоятельных и контролирующих друг друга властей явилась результатом длительного исторического развития и напряженной политической борьбы в процессе перехода от суверенитета монарха к суверенитету парламента, а затем и к суверенитету народа. Ее основоположники — англичанин Дж. Локк (XVII в.), выдвинувший идею разделения двух властей — законодательной и исполнительной (включив в ее состав и суды), и затем француз Ш. Монтескье (XVIII в.), придавший ей более современный трехчленный характер, и их многочисленные последователи и сторонники во многих странах убедительно показали антинародный характер и неэффективность неразделенной единой центральной государственной власти, ведущей к социальной несправедливости, диктатуре, произволу и бесправию, доказали необходимость перехода к разделению властей. Особое значение принципа разделения властей было подчеркнуто французской Декларацией прав человека и гражданина 1789 г., в ст. 16 провозгласившей: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции» — и в ст. 5 раскрывшей важнейшую сторону разделения властей: «Все, что не запрещено законом, то дозволено; никто не может быть принужден к исполнению того, что не предписано законом». С тех пор эти положения вошли в число аксиом конституционного права. Но нередко все еще имеют место противоречащие им попытки ослабить силу Конституции, противопоставляя ей и закону подзаконные акты для ограничения прав и свобод человека и гражданина, для укрепления единовластия в центре, противоправно сохраняя или возрождая практику полицейского права, инквизиционного судопроизводства и другие пережитки Средневековья и тоталитаризма. В странах, еще не создавших вполне современный демократический конституционный строй и пытающихся это сделать, выдвигаются поверхностные и неубедительные аргументы в пользу единства центральной власти, против «многовластия», якобы порождаемого разделением властей, за то, чтобы разделенные власти государства имели единый «корень» или «стержень» в виде возглавляющего их государственного органа.

Разделение властей, действующих самостоятельно, сотрудничающих между собой и контролирующих друг друга, не следует смешивать с имеющим тысячелетнюю историю и предшествующим разделению властей распределением функций между отдельными звеньями аппарата неразделенной единой централизованной верховной власти.

Медленно, но неуклонно уходит в прошлое практика тоталитарных и авторитарных режимов, отвергавших разделение властей. Они исходили из необходимости концентрации всей государственной власти в руках абсолютного или «просвещенного» монарха, вождя правящей партии, главы государства и т.п., в руках которого сосредотачивались бы основные законодательные, исполнительные и даже судебные функции и полномочия, осуществляемые в центре и на местах подчиненными ему и столь же единовластными должностными лицами (министрами, губернаторами, градоначальниками, партийными лидерами и т.п.). Неизбежная путаница разнородных функций между частями единого государственного аппарата принципиально несовместима с четким разделением законодательных, исполнительных и судебных полномочий, с их возложением на специализированные части государственного аппарата разных уровней, со значительной самостоятельностью его «ветвей» и звеньев, их взаимным контролем и т.д.

Такова была и советская система, при которой на всех основных уровнях государственной структуры реальная власть принадлежала лидеру, возглавлявшему партийный аппарат соответствующего уровня. В предназначенной же для пропаганды теории и скорее в пропагандистском, нежели практическом законе вся неразделенная полнота государственной власти формально принадлежала одному органу единой партийно-государственной власти (Совету народных депутатов) данного уровня. Распределение функций между отдельными звеньями единого аппарата партийно-государственной власти определялось ее реальными носителями. При этом функции, по своей природе судебные («карательные», по решению хозяйственных споров между предприятиями, или имущественных и иных споров между гражданами и т.д.), нередко осуществлялись внесудебными органами.

Теория и практика разделения властей подвергается критике с различных сторон. Своеобразный характер имеет критика, доказывавшая, что к ним следует добавить четвертую — «избирательную» власть, имея в виду не единую власть граждан-избирателей (т.е. народовластие), составляющую основу и единство всех производных от нее разделенных властей, а… власть избирательных комиссий, самостоятельную по отношению к другим властям (Бюллетень Центральной избирательной комиссии. 1995. N 2. С. 39). Практическим выражением этой «самостоятельности» избирательных комиссий явился отказ Центризбиркома в апреле 1996 г. подчиниться решению Верховного Суда РФ, признавшего незаконным отказ в регистрации одного из кандидатов в Президенты РФ и обязавшего Центризбирком зарегистрировать этого кандидата. Такие действия избирательных комиссий в РФ, вопреки Конституции РФ и соответствующим ей законам лишающие отдельные партии, кандидатов и граждан их избирательных прав, не редкость и ныне.

Такое отношение к судебной власти особенно впечатляет, если учесть фактический рост ее независимости и значения в системе разделения властей в XX в. Так, если Конституция США 1787 г. говорит о разделении упомянутых трех властей, ставя судебную власть на третье место, то доктрина конституционного права, являющаяся в англосаксонских странах одним из источников права, вопреки Конституции нередко выдвигает судебную власть на первое место (см., например,: Tribe L. AmericaN Constitutional Law. N.Y., 1988. РР. 23-400). Это вытекает также из реальной независимости и несменяемости судей, из правотворческой роли судебной власти в этих странах, пример которых оказывает растущее влияние и во многих странах европейской континентальной системы права.

Несомненный интерес для России представляет наряду с опытом Запада также своеобразный китайский опыт разделения властей. Продолжая традиционное для Китая распределение функций в едином государственном аппарате и вводя принцип разделения властей, революционные демократы в китайской Конституции 1912 г. ввели разделение не трех, а пяти властей. К законодательной, исполнительной и судебной властям они добавили особо важные для преодоления бюрократизма и его злоупотреблений, беззакония, местничества и т.п., а также для отбора на государственную службу наиболее подготовленных, образованных и нравственных кадров две новые самостоятельные власти — контрольную и экзаменационную. После создания КНР эта теория и практика разделения властей была отвергнута, но сохранилась в Китайской Республике на о. Тайвань. Но ныне и КНР постепенно переходит к частичному восстановлению разделения властей по горизонтали и по вертикали в его китайском варианте.

К идее разделения властей вернулись многие постсоциалистические и посттоталитарные страны.

Разделение властей не уничтожает единства демократической государственной власти. Оно реально существует в определенной мере прежде всего на уровне народовластия, прямого или представительного, выражаемого также всеми разделенными властями. Кроме того, оно существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, «сдержек и противовесов» между самостоятельными властями. Законодательная власть издает законы, на основании которых действуют исполнительная и судебная власти, осуществляет парламентский контроль над исполнительной властью, в частности бюджетный контроль, назначает, утверждает, а в некоторых случаях и увольняет должностных лиц исполнительной и судебной властей. Исполнительная власть одобряет и публикует принятые законодательной властью законы, соблюдает их и организует их исполнение, вносит в парламент свои проекты законов, назначает судей, осуществляет право помилования и т.д., косвенно участвуя в осуществлении законодательной и судебной властей. Судебная власть осуществляет правосудие, применяя Конституцию и законы при решении конкретных дел, толкует Конституцию, может признать законы, акты правительства или их отдельные положения не соответствующими Конституции и законам и лишить их юридической силы, контролируя в этом смысле законодательную и исполнительную власти, а отчасти и участвуя в их осуществлении.

Опыт многих десятков стран, давно признавших принцип разделения властей — эту новую для России основу конституционного строя, свидетельствует, что ее непременным элементом является определенное равновесие полномочий между главой государства и парламентом, так или иначе контролирующими друг друга и правительство. В десятках государств, если парламент (или его палата) имеет право выразить недоверие правительству или его части, тем самым увольняя их в отставку, глава государства вправе распустить парламент (палату), назначив новые выборы и перенеся этот спор двух властей на решение избирателей. Если же парламент не имеет такого права, то и глава государства не вправе досрочно распустить парламент (палату). Право парламента выразить недоверие правительству, тем самым увольняя его в отставку, и право главы государства досрочно распустить этот парламент (с назначением новых выборов) тесно связаны между собой и, как правило, либо оба установлены Конституцией, либо оба отсутствуют. Без такого равновесия нет разделения властей.

Важным направлением разделения властей является соблюдение конституционной самостоятельности субъектов РФ и местных самоуправлений в формировании и деятельности их органов публичной власти. Конституционно определена мера их самостоятельности, соответствующая задаче обеспечения государственной целостности России, единству системы ее государственной власти и т.п.

Единство государственной власти, принадлежащей народу и осуществляемой им (см. ст. 3 и комм. к ней), сочетается с ее разделением, как правило, на три части. Органы каждой из них действуют самостоятельно. Разделение властей ясно выражено и закреплено в ст. 10 и в конституционном построении системы высших органов государственной власти РФ. Законодательная власть, названная так в ст. 10, затем без использования этого термина явно возложена на Федеральное Собрание (гл. 5). Исполнительную власть, как сказано в ст. 110 (но не в заглавии гл. 6 Конституции), исполняет Правительство РФ. Судебная власть (так озаглавлена глава 7) осуществляется Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным и другими судами РФ, кроме конституционных (уставных) и мировых судов субъектов РФ, о которых в Конституции не сказано. Таким образом, в этих частях Конституции самостоятельность каждой из трех властей и их разделение по горизонтали на федеральном уровне выражены ясно, хотя, может быть, все же недостаточно единообразно.

Противоречие в России двух тенденций — «за» и «против» разделения властей, а также тенденций федерализма и унитаризма, централизации и децентрализации, демократизма и бюрократизма, по-видимому, объясняет и не вполне четкий, компромиссный характер формулировки ст. 10 Конституции РФ. В ней говорится, что «государственная власть в РФ осуществляется…» (таким образом, одна власть и без указания, что ее носителем в соответствии со ст. 3 является сам народ РФ, а не тот или иной орган государства). Единство власти народа сочетается с ее разделением на три части. Но, говорится далее, органы каждой из них действуют самостоятельно. Таким образом разделение властей выражено и закреплено в ст. 10. При этом предусмотрено (в ч. 2 ст. 80) обеспечение Президентом согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти.

Но Президент, являющийся главой государства (ч. 1 ст. 89), не является одновременно ни носителем всей исполнительной власти, как в США, ни ее главой. Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (т.е. всех трех федеральных властей — по горизонтали и всех органов государственной власти Федерации, ее субъектов, а также местных самоуправлений — по вертикали). Он в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. По-видимому, это меры, находящиеся в пределах типичных функций исполнительной власти, как и функции Верховного Главнокомандующего (ч. 1 ст. 87). Фактическая же роль Президента в осуществлении исполнительной власти и даже в повышении ее реальной роли в жизни страны не ограничивается этим. Значительная часть исполнительной власти (все «силовые» министерства и службы, Министерство иностранных дел и др.) подчинена не только ее конституционному носителю — Правительству, но и Президенту и на высшем уровне осуществляется им, но вне тех форм парламентского контроля за исполнительной властью Правительства, которые предусмотрены в ч. 1 п. «б» ст. 103, в ч. 3 и 4 ст. 117, вне устанавливаемого федеральным конституционным законом порядка деятельности Правительства (ч. 2 ст. 114), но при более сложных формах ответственности Президента, допускающих его отрешение от должности только в случае выдвижения против него обвинения в тяжком преступлении.

Однако огромные трудности переживаемого страной перехода к полному осуществлению конституционных принципов демократического, правового, социального, светского и гуманистического общественного и государственного строя, по-видимому, порождают и тенденцию к укреплению единства и авторитета государственной власти. В первую очередь это относится к исполнительной власти, которая должна быть способна под реальным и активным общественным и парламентским контролем законно, оперативно и энергично реагировать на возникающие проблемы в условиях огромных размеров страны, сложности ее социально-экономической и политической жизни и гигантского разнообразия региональных и местных условий в России. Это объясняет необходимость решать проблему разделения властей главным образом так, как это сделано в Конституции.

С теорией, законодательством и практикой разделения властей связаны и некоторые другие актуальные вопросы конституционно-правового статуса отдельных из властей в РФ, что во многом связано с названными соображениями, требующими укрепления законодательной и исполнительной властей.

Одной из особенностей современного разделения властей в России является фактическое отнесение большинства органов судебной власти, действующих в субъектах РФ и носящих соответствующие этому наименования, к числу федеральных органов государственной власти. Это верховные суды республик, краевые и областные суды, городские и районные, а также арбитражные суды в субъектах РФ.

В связи с этим разделение властей в субъектах РФ относится главным образом к их органам законодательной и исполнительной властей и к тем судам, которые входят в систему органов государственной власти субъектов РФ (т.е. только к их конституционным (уставным) и мировым судам, созданным уже после Конституции РФ 1993 г. и в ней не упомянутым). Поэтому только законодательные и исполнительные власти субъектов РФ предусмотрены в ст. 70, 77, 85, 92 (ч. 1). Кадры судебных органов отнесены к ведению РФ (п. «л» ст. 71). А финансирование судов (т.е. федеральных, действующих в субъектах РФ) должно, согласно ст. 124, производиться только из федерального бюджета и обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральными законами; впрочем, это правило соблюдается далеко не всегда, финансирование федеральных судов, действующих в субъектах РФ, за счет региональных бюджетов не всегда обеспечивает конституционную независимость этих судов.

Правда, Конституция в качестве одной из основ конституционного строя в ч. 2 ст. 11 устанавливает, что государственную власть (не упоминая о ее ветвях) в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а в ч. 1 ст. 77 — что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Общие принципы организации судебной власти тоже установлены федеральным законом (ст. 118-124 Конституции и др.) в ст. 11 и 77 не упомянуты.

Другая своеобразная черта Конституции состоит в том, что, хотя в тексте ст. 10 не упомянуто разделение властей по вертикали, оно все-таки установлено в гл. 1 («Основы конституционного строя»), в гл. 3 («Федеративное устройство») и в гл. 8 («Местное самоуправление») и урегулировано с достаточной ясностью и полнотой. Зафиксированы и основы взаимодействия между федеральными, региональными (на уровне субъектов Федерации) властями и местными самоуправлениями, хотя в практике нередко проявляются вызывающие разногласия тенденции к усилению исполнительной власти и к централизации (а иногда и к децентрализации), выражающиеся, в частности, в перераспределении полномочий и ресурсов чаще всего в пользу федеральных властей, с передачей функций и возложением обязанностей (нередко без предоставления соответствующих финансовых и иных средств) на нижележащие уровни.

Развитие теории и совершенствование правовых основ демократической практики разделения властей (включая и определение наиболее рационального и эффективного соотношения тенденций централизации и децентрализации по вертикали) как одной из основ конституционного строя России являются важной задачей для нашего общества и государства.

Новым элементом в теории разделения властей является основанное на российской и мировой правовой практике выделение из общего понятия законодательной власти ее особой, наиболее высокой разновидности — учредительной власти. Конституция, которая имеет высшую юридическую силу и которой не могут противоречить ни законы, ни подзаконные акты, которую обязаны соблюдать все органы публичной власти, все должностные лица, все граждане и их объединения, которую никто не имеет права нарушить, даже по приказу, должна приниматься в особом порядке. Он обычно включает всенародное обсуждение предложений и проектов конституционных реформ; подготовку и рассмотрение официально внесенного проекта специально избранным для его одобрения (или отклонения), принятия или вынесения на референдум Учредительным (или Конституционным и др.) Собранием или парламентом расширенного или обычного состава.

В Конституции содержатся несколько основных положений (см. ст. 133-137 и комм. к ним), которым должен соответствовать порядок внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции. Для внесения, согласно ст. 134, предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием (ч. 1 ст. 135), при поддержке этих предложений квалифицированным большинством в его палатах должно быть созвано Конституционное Собрание, которое либо подтвердит неизменность действующей Конституции либо разработает проект новой Конституции, и примет его двумя третями голосов его членов или вынесет его на референдум, который может его отклонить или принять голосами более чем половины избирателей, принявших участие в голосовании, если в нем участвовало более половины их общего числа. Предусмотренный Конституцией ФКЗ о Конституционном Собрании (его созыве, избрании, организации его работы и решениях) пока не принят, но подготовка его проекта остается необходимой.

По-видимому, к учредительным процедурам в РФ относится и внесение поправок в гл. 3-8 Конституции (ст. 136). Порядок их принятия соответствует порядку принятия ФКЗ (ч. 1, 3 ст. 76; ст. 108), но в отличие от него такие поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Наиболее полное и точное соблюдение конституционных положений о разделении властей, учет мирового опыта важны для развития конституционного права в России. Тем более что уже появились достаточные основания, для того чтобы говорить о сложившихся устойчивых тенденциях к укреплению единства центральной власти за счет региональных властей при резком сокращении права регионов самостоятельно формировать свои органы власти, вопреки Конституции и без ее соответствующих изменений усиливать исполнительную (в том числе президентскую) власть за счет иных властей, ослаблять конституционный контроль со стороны Конституционного Суда. Но Конституция определила для каждой из властей, разделенных по горизонтали (ст. 11, гл. 4-7) и по вертикали (ст. 12, гл. 3 и 8), ее собственные предметы ведения и самостоятельно осуществляемые ею (в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом) полномочия (ч. 4 ст. 6, ст. 73, 76, ч. 1 ст. 77), т.е. принадлежащую ей компетенцию, предусмотрев также необходимое согласование функционирования и взаимодействие их органов государственной власти (ч. 2 и 3 ст. 78, ч. 1 ст. 80 и др.) и возложив это согласование прежде всего на Президента, указы и распоряжения которого не должны противоречить Конституции (ч. 3 ст. 90). Именно строгое соблюдение этих положений Конституции, а также установленного ею разграничения компетенции органов государственной власти РФ и ее субъектов способно обеспечить предусмотренные Конституцией государственное единство и целостность территории России, полноту ее суверенитета (ч. 1 и 3 ст. 4), единство общих принципов системы органов государственной власти (ч. 3 ст. 5) и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72).

Важную роль в осуществлении такого разделения властей в России должен играть Конституционный Суд РФ, на который Конституцией возложено разрешение дел о соответствии ей федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, договоров между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ и разрешение споров о компетенции между ними.

Однако отклонения от принципа разделения властей в РФ в последние годы стали случаться все чаще, постепенно образуя систему конституционного права, порой не согласующуюся с действующими основными принципами и важными положениями Конституции, не обращаясь ни к предусмотренным Конституцией согласительным процедурам (например, ч. 1 ст. 85), ни к внесению предложений о конституционных поправках, ни тем более о пересмотре Конституции.

Примером могут служить законодательные новеллы, внесенные ФЗ от 11 декабря 2004 г. в два ранее принятых ФЗ — «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 6 октября 1999 г.) и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и касающиеся порядка наделения полномочиями глав субъектов РФ. Эти изменения, по мнению граждан, обратившихся с жалобой в Конституционный Суд, а также ряда политических деятелей, ученых и даже судей, противоречат положениям Конституции о разделении властей, о правах и свободах граждан, конституционной характеристике России как правового, демократического, федеративного государства с республиканской формой правления и федеративному устройству России. Конституционный Суд, рассмотрев жалобу группы граждан на положения данного ФЗ, по их мнению, противоречащие Конституции, в своем Постановлении от 21 декабря 2005 г. N 13-П признал их не противоречащими Конституции (СЗ РФ. 2006. N 3. ст. 336).

Однако возникают вопросы: насколько соответствуют принципу разделения властей замена существовавшей конкретной высшей (прямой) формы народовластия его представительной формой, тенденция к ограничению федеративных принципов унитаристсткими подходами, прав органов законодательной власти в пользу исполнительной власти, избирательных прав граждан — в пользу назачаемости должностных лиц и т.п.

По этим и другим причинам данное Постановление Конституционного Суда вызвало ряд сомнений и возражений, что проявилось, в частности, в особых мнениях судей Конституционного Суда А.Л. Кононова и В.Г. Ярославцева, выразивших несогласие с этим Постановлением (ВКС РФ. 2006. N 1. С. 49-75).

ответы на вопросы прямо сейчас
Задать вопрос юристу
Пожалуйста представьтесь
Мы гарантируем полную анонимность всей полученной информации


Пожалуйста напишите вашу проблему
Чем детальнее вы опишите ситуацию, тем боле точную консультацию наш юрист сможет Вам предоставить

ГОТОВОЕ РЕШЕНИЕ — ОДИН ЗВОНОК ПО ТЕЛЕФОНУ

Экономьте время на поиске готового решения вашего вопроса! Что может быть дороже? Задайте вопрос юристу по телефону специалистов юридической компании +7 495 532-62-87. Обратитесь за услугой адвоката по уголовным делам при возбуждении уголовного дела. Ваши звонки принимаются 24 часа 7 дней в неделю. Для Вас предусмотрена возможность оставить сообщение на сайте с именем и номером телефона, если по каким-то причинам Вам не удалось связаться с юристом по телефону компании. Получив от Вас сообщение, мы отнесемся с пониманием и постараемся помочь разобраться с возникшими у Вас задачами.

Получите консультацию юриста по телефону оперативно, не теряя времени и денег. Воспользуйтесь представленной возможностью - быстро получить готовое решение! Формула решения может быть одна для многих, но детали ситуации могут быть разные, поэтому необходим профессиональный анализ. Если Ваш случай нетипичный, то после предварительного анализа мы пригласим Вас на личную встречу, которая потребует от Вас лишь решимость действовать в рамках правового поля.