Процессуальные пономочия

08.09.2017 1Ответы

Дознаватель и следователь: должны ли быть одинаковыми
процессуальные полномочия?

Система полномочий прокурора не предполагает единообразие подходов к использованию средств и методов прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и органов дознания. Как это выглядит на практике?

В последнее время в периодической и научной литературе все чаще высказываются мнения о необходимости совершенствования регламентации процессуального статуса как самого дознавателя, так и начальника органа дознания. Результатом такой полемики явились подготовка и направление в Государственную Думу правительственного законопроекта, направленного на укрепление правового статуса дознавателя в части обеспечения его права отстаивать ряд процессуальных решений по уголовному делу.
В частности, предполагается возможность обжалования решения прокурора о возвращении уголовного дела для дополнительного дознания, пересоставления обвинительного акта или постановления, а также для продолжения дознания в общем порядке. При этом обжалование решений прокурора будет приостанавливать его исполнение.
Тем самым инициаторами проекта фактически предпринята попытка уравнять процессуальное положение следователей и дознавателей, а также руководителей следственных органов и органов дознания.

В обоснование законодательной инициативы ее авторы — представители МВД России приводят данные о количестве уголовных дел, возвращенных прокурорами органам дознания для производства дополнительного расследования. Более того, по их мнению, такие решения прокуроров препятствуют окончанию дознания в кратчайшие сроки.
Однако результаты анализа процессуальной деятельности органов дознания, который осуществляется в управлении методико-аналитического управления методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью, позволяют сделать вывод, что предлагаемые новшества не выдерживают критики. Более того, они противоречат концептуальным основам уголовно-процессуального закона.
В частности, представляется, что разработчиками оставлены без внимания весьма важные обстоятельства, не позволяющие поставить знак равенства между дознавателем и следователем.

Несмотря на меняющуюся с 2007 года регламентацию полномочий прокурора в российском уголовном судопроизводстве, он по-прежнему не утратил функцию процессуального руководства деятельностью дознавателей.
Напротив, согласно требованиям, содержащимся в п. п. 4, 5, 10, 11, 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, он вправе давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий; согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ; изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу.

Сформулированная законодателем система полномочий прокурора не предполагает единообразие подходов к использованию средств и методов прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и органов дознания.
Как представляется, не в последнюю очередь это обусловлено тем, что в отличие от следственных органов, имеющих самостоятельную структуру, для органов дознания расследование преступлений не является единственной и основной функцией.
Безусловно, органы дознания, к которым отнесены различные органы исполнительной власти и ряд должностных лиц, играют значительную роль в расследовании преступлений и выполнении процессуальной функции обвинения. Но они осуществляют также и иные возложенные законодателем полномочия, хотя и связанные с уголовным процессом (административная деятельность, оперативно-розыскная и пр.), но осуществляются вне него. Поэтому нередко к расследованию преступлений в форме дознания привлекаются должностные лица, не занимающиеся на постоянной основе этой деятельностью, например участковые уполномоченные. Более того, в 2013 году около 40% дознавателей МВД России, обеспечивающих расследование, не имели высшего юридического образования.

Такое положение, безусловно, с одной стороны, позволяет более или менее равномерно распределить нагрузку среди сотрудников органов дознания. Но с другой — снижает степень защищенности прав граждан, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства. Свидетельством тому является наблюдаемая на протяжении последних лет тенденция увеличения количества выявляемых прокурорами нарушений, допускаемых органами дознания на досудебной стадии уголовного судопроизводства.
Несмотря на то что указанные органы расследуют, как правило, преступления небольшой и средней тяжести, число которых составляет почти половину от всех уголовно наказуемых деяний, в 2014 году показатель установленных нарушений составил 4,1 млн. Подавляющее большинство из них приходится на органы дознания МВД России, где он достиг почти 4 млн.

При этом за прошлый год из более чем 172 тыс. отмененных прокурорами постановлений органов дознания об отказе в возбуждении уголовного дела с последующим возбуждением уголовного дела свыше 155 тыс. было вынесено сотрудниками органов внутренних дел, не являющимися сотрудниками подразделений дознания.
Вместе с тем возможность процессуального руководства по отношению к дознавателю со стороны прокурора позволяет минимизировать число некачественно расследованных уголовных дел. К примеру, в 2014 году прокурорами даны указания по 220 тыс. уголовных дел, находящихся в производстве органов дознания. Но при этом за 11 месяцев 2014 года из 404 тыс. уголовных дел, направленных органами дознания с обвинительным актом прокурору, из-за некачественного расследования возвращено на дополнительное расследование около 4% от общего числа поступивших с обвинительным актом (15,2 тыс.). Причем доля таких дел на протяжении четырех лет хотя и колеблется, но составляет от 3 до 4% от общего числа.

Для сравнения — из следственных органов прокурору для решения вопроса об утверждении обвинительного заключения в январе — ноябре 2014 года поступило 437 тыс. уголовных дел, из них направлено на доследование свыше 19,5 тыс. (4,5%). Более 2,5 тыс. решений прокурора о возврате обжалованы, что составляет немногим менее 13%. Вместе с тем в 87% случаев ходатайства следователя об отмене решений о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия признаны вышестоящим прокурором необоснованными. В связи с отменой постановлений о направлении уголовных дел на доследование последними в суд направлено только 334, что составляет всего 13% от общего числа обжалованных решений.
Поэтому наделение прокурора в отличие от начальника органа дознания более полными и властными полномочиями обусловлено функциональными задачами этих органов, существенно отличающимися от следственных органов. В этой связи представляется, что наличие в УПК РФ механизма обжалования субъектами расследования процессуальных решений, применительно даже к следственным органам, не свидетельствует о необъективности надзора за их процессуальной деятельностью.

Помимо этого, следует иметь в виду, что отсутствие у органов дознания полномочий, связанных с обжалованием решений прокурора о возвращении уголовного дела на доследование, вовсе не исключает возможности их обжалования иными участниками процесса в порядке, предусмотренном ст. ст. 124, 125 УПК РФ, которые воспользовались этим правом лишь в единичных случаях. Даже подобной статистики не ведется. Это дает основания для вывода о том, что выносимые прокурорами процессуальные акты в подавляющем большинстве являются обоснованными.

В целом действующая регламентация полномочий прокурора позволяет сделать вывод, что именно прокурор признан процессуальным гарантом защиты прав и законных интересов лица, привлекаемого к ответственности. Именно на прокуроре лежит обязанность утверждения окончательного решения по уголовному делу: постановления о прекращении уголовного дела, обвинительного акта или постановления, который, с одной стороны, является итоговым процессуальным документом, завершающим расследование, а с другой — по своей сути близок такому документу, как постановление о привлечении в качестве обвиняемого, т.е. утверждающему совершение определенным лицом деяния, запрещенного уголовным законом. В то время как обвинительное заключение, представленное следователем, является процессуальным решением, подводящим итог расследования.

Важно и то, что, соблюдая требования закона о надзоре за законностью действий дознавателя, прокурор осуществляет надзор и за действиями начальника органа дознания. На это указывает предоставленная ч. 4 ст. 41 УПК РФ возможность обжалования указаний начальника органа дознания исключительно прокурору, а не вышестоящему руководителю, как это установлено в отношении следователя.
При таких обстоятельствах возможность обжалования решений прокурора о возвращении уголовного дела для дополнительного расследования не только противоречит изложенным в УПК РФ принципам, но и не соотносится с институтом разумного срока судопроизводства.

Вопреки мнению разработчиков законопроекта такое право дознавателя неизбежно приведет к увеличению сроков дознания и переходу к другой форме — предварительному следствию, что, в свою очередь, не позволит обеспечить достижение цели института дознания как упрощенной формы расследования, ускоряющего доступ к правосудию.
Таким образом, прокурор, руководя дознанием по делу, тем самым в полном объеме отвечает за его качество, в том числе за соблюдение разумных сроков, в связи с чем он не заинтересован в использовании своих полномочий для процессуального давления на органы дознания путем возвращения уголовного дела на доследование.

В заключение полагаем важным заметить, что уголовно-процессуальная деятельность в определенной степени нуждается в оптимизации, о чем говорят многочисленные проблемы правоприменения и пробелы в законодательстве. Однако в процессе реформирования современного уголовного процесса фундаментальное значение имеет сохранение выработанных и проверенных практикой стандартов расследования. Она не может быть достигнута за счет игнорирования установленных Конституцией и уголовно-процессуальным законом гарантий обеспечения прав и участников судопроизводства.

Татьяна Алексеевна

Несмотря на меняющуюся с 2007 года регламентацию полномочий прокурора в российском уголовном судопроизводстве, он по-прежнему не утратил функцию процессуального руководства деятельностью дознавателей.
Напротив, согласно требованиям, содержащимся в п. п. 4, 5, 10, 11, 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, он вправе давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий; согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ; изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу.


Получите бесплатную консультацию юриста

Вы еще не решили ваш вопрос? просто заполните ваше имя и контктный телефон и мы свяжемся с вами